JusNet เสนอนโยบายสุขภาพแรงงานข้ามชาติเพื่อตอบรับวิกฤตโรคระบาด: กรณีศึกษาไวรัสโควิด-19
ชลนภา อนุกูล, ศยามล เจริญรัตน์, จิตติพร ฉายแสงมงคล, ศิววงศ์ สุขทวี, อดิศร เกิดมงคล
22 พฤศจิกายน พ.ศ. 2563
ข้อเสนอเชิงนโยบาย
1.บทนำ
การระบาดของโควิด-19 ในกลุ่มแรงงานข้ามชาติสิงคโปร์เป็นสัญญานเตือนเริ่มแรกให้ทุกประเทศทั่วโลกตระหนักว่ามาตรการรับมือภัยพิบัติโรคระบาดใหญ่ต้องครอบคลุมกลุ่มประชากรทุกกลุ่มไม่ว่าจะสัญชาติอะไรหรือมีสิทธิทางสุขภาพแบบใด และแม้ในประเทศพัฒนาแล้ว ความแออัดของที่อยู่อาศัยของกลุ่มแรงงานข้ามชาติในสิงคโปร์ สะท้อนให้เห็นความจำเป็นในการสร้างความมั่นคงทางสุขภาพที่ครอบคลุมกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติ
เอกสารข้อเสนอแนะเชิงนโยบายฉบับนี้จะนำเสนอทางเลือกเชิงนโยบายในการบริหารจัดการสุขภาพกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติในภาวะวิกฤติ โดยอาศัยโอกาสที่มีการระบาดใหญ่ของไวรัสโควิด-19 ในการดำเนินงานวิจัย เพื่อสำรวจสถานการณ์สุขภาพในกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติและค้นหามาตรการที่มีประสิทธิภาพในการรับมือวิกฤติโรคระบาด แนวทางการดำเนินงานวิจัยเป็นแบบผสมผสานเชิงปริมาณและคุณภาพ เพื่อให้ได้ข้อมูลสำหรับการวิเคราะห์และพัฒนาเป็นข้อเสนอเชิงนโยบายทั้งระยะสั้น-กลาง-ยาว
ด้วยข้อตระหนักที่ว่ากลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติมีความหลากหลาย จึงมุ่งไปที่กลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติในกรุงเทพมหานครซึ่งมีความหนาแน่นของประชากรข้ามชาติอยู่สูง โดยเฉพาะกลุ่มประชากร กัมพูชา ลาว เมียนมาร์ และเวียดนาม และเน้นไปที่กิจกรรมทางเศรษฐกิจ 5 อันดับแรกที่มีประชากรแรงงานข้ามชาติมากที่สุด ได้แก่ ก่อสร้าง บริการ ผลิตจำหน่ายอาหาร เสื้อผ้าสำเร็จรูป และงานต่อเนื่องเกษตร ทั้งนี้ เนื่องจากมีการจัดเก็บข้อมูลสำรวจหลังมาตรการล็อกดาวน์ครั้งแรกในเดือนมีนาคม พ.ศ. 2563 ราว 5 เดือน และมีกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติกลับสู่ประเทศต้นทางไปแล้วบางส่วน จึงอาจถือได้ว่ากลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติในการสำรวจเป็นกลุ่มที่มีศักยภาพในการฟันฝ่าวิกฤตโรคระบาดใหญ่ทั้งในมิติสุขภาพและเศรษฐกิจมาได้
เอกสารฉบับนี้จะเริ่มจากข้อค้นพบสำคัญจากงานวิจัย [1] ประกอบด้วย ความเปราะบางและความเสี่ยงทางสุขภาพของกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติท่ามกลางการระบาดใหญ่ ซึ่งสะท้อนให้เห็นความต้องการมาตรการเชิงรุกมากขึ้นในการส่งต่อข้อมูลข่าวสารสุขภาพและความช่วยเหลือไปให้ถึงชุมชนแรงงานข้ามชาติ ตลอดจนการคุ้มครองสิทธิแรงงานที่ต้องเข้มข้นขึ้นในภาวะวิกฤติ และย้ำให้เห็นความสำคัญของระบบประกันสังคมและประกันสุขภาพที่ต้องเป็นตาข่ายคุ้มครองทางสังคมและสุขภาพสำหรับแรงงานทุกคนอย่างมีประสิทธิภาพ รวมทั้งความจำเป็นในการบูรณาการเชิงนโยบาย ที่เชื่อมโยงระบบบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติแบบองค์รวม โดยมุ่งที่ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม และสุขภาพไปพร้อมกัน
2.ความเปราะบางและความเสี่ยงทางสุขภาพของแรงงานข้ามชาติท่ามกลางการระบาดใหญ่
เพียงหนึ่งเดือนหลังมาตรการล็อกดาวน์ องค์การระหว่างประเทศเพื่อการโยกย้ายถิ่นฐาน (IOM) ได้เผยแพร่รายงานสำรวจแบบเร็ว [2] ซึ่งพบว่ากลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติในประเทศไทยมากกว่าครึ่งยังไม่มีความรู้หรือรู้น้อยเกี่ยวกับการป้องกันตัวเองจากการติดเชื้อโควิด-19 ด้วยเหตุที่ส่วนใหญ่ไม่สามารถอ่านออกเขียนได้ ทั้งยังได้รับผลกระทบจากรายได้ที่ลดลงและไม่เพียงพอต่อการดำเนินชีวิต ส่งผลต่อความไม่มั่นคงทางอาหาร กลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติถือเป็นหนึ่งในกลุ่มเปราะบางที่จะได้รับผลกระทบมากที่สุด [3]
เข้าไม่ถึงข้อมูลและความช่วยเหลือทางสุขภาพ สภาพแวดล้อมในการทำงานและใช้ชีวิตเสี่ยงติดเชื้อ
ในช่วงการระบาดใหญ่กลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติในเมืองเข้าถึงข้อมูลข่าวสารสุขภาพรวมทั้งอุปกรณ์ป้องกันตัวเองได้น้อย ไม่ได้รับความช่วยเหลือจากภาครัฐเลย ถูกละเมิดสิทธิแรงงานจาการลดวันทำงานโดยไม่ได้ค่าตอบแทน ทำให้รายได้ลดลงแม้ว่าภาระค่าใช้จ่ายเหมือนเดิม ไม่สามารถรักษาระยะห่างทางสังคมเพื่อป้องกันการติดเชื้อได้เนื่องจากลักษณะงานที่ทำไม่สามารถทำจากบ้านได้ นายจ้างไม่จัดอุปกรณ์ป้องกันตัวให้หรือจัดให้แต่ไม่เพียงพอ นอกจากนี้ ที่อยู่อาศัยค่อนข้างแออัดและไม่มีสุขอนามัย ป้องกันการติดเชื้อได้ยาก และเสี่ยงต่อการแพร่ระบาด
ข้อมูลจากการสำรวจพบว่ากลุ่มแรงงานข้ามชาติมีความรู้เกี่ยวกับโควิด-19 ปานกลาง โดยวิธีหลักที่ใช้ในการป้องกันตัวเองคือ หน้ากากอนามัย (73%) ล้างมือบ่อยๆ (61%) และใช้เจลล้างมือ (45%) นอกจากนี้ ยังพบว่า ช่องทางการรับข้อมูลข่าวสารสุขภาพในช่วงโรคระบาดใหญ่คือ โทรศัพท์มือถือ ผ่านระบบอินเทอร์เน็ต นั่นหมายความว่า การสื่อสารในภาวะวิกฤตผ่านโทรทัศน์และวิทยุที่ใช้ภาษาไทยเป็นภาษาหลักไม่อาจส่งต่อข้อมูลสถานการณ์โรคระบาดไปถึงกลุ่มแรงงานข้ามชาติได้
เมื่ออยู่ในภาวะวิกฤต พบว่ากลุ่มแรงงานข้ามชาติต้องพยายามช่วยเหลือตัวเองมากที่สุด (43%) แหล่งความช่วยเหลือรองลงไปคือชุมชนแรงงานข้ามชาติ (24%) ส่วนเอ็นจีโอและนายจ้างมีสัดส่วนไม่มากนัก (12% และ 9% ตามลำดับ) และเข้าไม่ถึงความช่วยเหลืยทั้งจากรัฐบาลตนเอง (1.4%) และรัฐไทย (0.2%) นี้สะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็นในการพัฒนามาตรการเชิงรุกในการสื่อสารและส่งต่อความช่วยเหลือไปที่กลุ่มชุมชนแรงงานข้ามชาติโดยตรงให้มากขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับข้อมูลจากการสัมภาษณ์ตัวแทนภาคประชาสังคมที่มองว่า โดยเหตุที่การช่วยเหลือทางสังคมมักจะมาถึงกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติเป็นอันดับท้าย ทำให้การรับมือวิกฤตช่วงที่ผ่านมาจึงเกิดจากกลไกเครือข่ายชุมชนแรงงานข้ามชาติที่มีอยู่เดิม มาตรการหนุนเสริมพัฒนาศักยภาพเครือข่ายกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติ เป็นต้นว่า ภาษา การศึกษา จึงเป็นเรื่องจำเป็น เพื่อที่ว่ากลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติจะมีต้นทุนในการเผชิญหน้ากับวิกฤตได้มากขึ้น
หลังประกาศมาตรการล็อกดาวน์เพื่อควบคุมการระบาดของโรค มากกว่าครึ่งหนึ่งของกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติ ถูกละเมิดสิทธิในการทำงาน นั่นคือ 23% ถูกลดงานโดยไม่มีค่าตอบแทน 20% ถูกบังคับหยุดงานโดยไม่มีค่าตอบแทน และ 2% ถูกเลิกจ้างโดยไม่มีค่าตอบแทน นอกจากนี้ วันทำงานที่ลดลงส่งผลให้รายได้ลดลง กลุ่มที่มีรายได้ต่ำ (น้อยกว่า 9,000 บาท) มีจำนวนเพิ่มขึ้น 2 เท่าตัว (จาก 16% เป็น 32% ของจำนวนประชากรที่สำรวจ) นอกจากนี้ 45% ไม่มีเงินออมเลย โดย 73% มีภาระเลี้ยงดูพ่อแม่ และ 29% ต้องเลี้ยงดูบุตร และ 39% ยืนยันว่ายังต้องส่งเงินกลับไปที่บ้านแม้ว่าจะน้อยลง ในภาวะวิกฤตความชุกของการละเมิดสิทธิแรงงานมีแนวโน้มสูงขึ้นและซ้ำเติมภาวะเปราะบางทางสุขภาพของกลุ่มแรงงานข้ามชาติ ทั้งในแง่ของการเข้าถึงอาหารและโภชนาการ ตลอดจนบริการสุขภาพที่จำเป็น
ในกลุ่มที่ยังทำงานในช่วงโรคระบาดใหญ่ ทั้งหมดให้ข้อมูลว่าสภาพแวดล้อมในการทำงานไม่เอื้อต่อการรักษาระยะห่างระหว่างกัน และราว 2 ใน 3 เข้าไม่ถึงอุปกรณ์ป้องกันตัวเองอย่างเพียงพอ นั่นคือ 17% นายจ้างไม่จัดให้ และ 46% จัดให้แต่ไม่พอ โดย 55% ต้องหาซื้อเองเพิ่มเติม ส่วนกลุ่มที่ไม่ซื้อให้เหตุผลว่าเนื่องจากหายากและราคาแพง กล่าวได้ว่า กลุ่มที่ยังมีงานทำ แม้จะยังมีความมั่นคงทางรายได้ แต่ก็มีความเสี่ยงทางสุขภาพจากการทำงานในภาวะวิกฤตโรคระบาดค่อนข้างสูง
ผลสำรวจความเป็นอยู่พบว่า ส่วนใหญ่มีที่พักอาศัยเป็นห้องเช่า (83%) บางส่วนพักกับนายจ้าง (9%) และส่วนน้อยอยู่บ้านเช่า (6%) ซึ่งโดยมากอยู่รวมกับครอบครัว ไม่มีห้องแยก (60%) นอกนั้นอยู่กับคนอื่น แบบมีห้องแยก (14%) และแบบไม่มีห้องแยก (12%) มีเพียงส่วนน้อยที่อยู่คนเดียว (10%) พบว่าอยู่รวมกัน 2 คน มากที่สุด (39%) รองลงไปคือ 3 คน (21%) ที่พักอาศัยมีทั้งแบบห้องน้ำรวม (53%) และห้องน้ำแยก (42%) และไม่มีครัวถึง 38% ทั้งนี้ ค่าเช่าโดยมากอยู่ระหว่าง 1,000 – 2,500 บาท (34%) และ 2,500 – 4,000 บาท (31%) โดยมักจะใช้เวลาเดินทางไปที่ทำงานไม่เกิน 30 นาที นั้นหมายความว่า กลุ่มแรงงานข้ามชาติเลือกอยู่ใกล้กับที่ทำงาน จึงไม่มีค่าใช้จ่ายในการเดินทาง แต่ค่าที่พักอาศัยมีราคาสูง ทำให้ต้องอยู่รวมกันแออัด ผนวกกับความจำเป็นที่ต้องใช้ครัวรวมและห้องน้ำรวม มาตรการรักษาระยะห่างป้องกันโรคจึงแทบเป็นไปไม่ได้
ตกหล่นจากรอยรั่วของตาข่ายคุ้มครองทางสังคม เข้าไม่ถึงสิทธิประกันสังคม ไม่มีประกันสุขภาพ
แม้ว่าแรงงานข้ามชาติที่เป็นผู้ประกันตนในระบบประกันสังคมมีสิทธิและได้รับความคุ้มครองเช่นเดียวกับผู้ประกันตนสัญชาติไทย เนื่องจากกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติราว 2 ล้านคนไม่ได้อยู่ในระบบประกันสังคม จึงไม่ได้รับสิทธิประโยชน์จากมาตรการเงินชดเชยทดแทนการว่างงานจากโควิด-19 ขณะเดียวกัน กลุ่มแรงงานข้ามชาติที่เป็นผู้ประกันตนในระบบประกันสังคม 1.2 ล้านคน ก็ยังแทบเข้าไม่ถึงสิทธิประโยชน์ดังกล่าว เนื่องจากข้อจำกัดด้านภาษา กระบวนการดำเนินงานทั้งหมดที่ใช้เอกสารภาษาไทย รวมทั้งอาการเกลียดกลัวคนต่างชาติของข้าราชการ เจ้าหน้าที่ บุคลากรทางการแพทย์ และสื่อมวลชน ก็กีดกันกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติออกจากระบบบริการสุขภาพ [4–6] ตัวแทนจากภาครัฐเสนอให้แรงงานข้ามชาติทำประกันสังคมตั้งแต่รับสิทธิในการเข้าประเทศไทยผ่านด่านตรวจเข้าเมือง เนื่องจากเห็นว่า แรงงานข้ามชาติที่ไม่ได้เป็นผู้ประกันตนไม่อาจเข้าถึงสิทธิประโยชน์จากการว่างงานที่ผ่านมา
ในขณะที่ระบบประกันสังคมเป็นมาตรการสำคัญในการคุ้มครองเยียวยากรณีว่างงานเนื่องจากโควิด-19 สำหรับแรงงานในระบบ ซึ่งครอบคลุมแรงงานข้ามชาติที่เป็นผู้ประกันตนตามมาตรา 33 ด้วยนั้น ผลสำรวจพบว่า 52% ของกลุ่มแรงงานข้ามชาติที่สำรวจไม่มีประกันสังคม 43% ไม่รู้ว่าแรงงานข้ามชาติได้รับสิทธิประกันสังคมเรื่องอะไรบ้าง และไม่รู้ว่ามีมาตรการช่วยเหลือแรงงานข้ามชาติช่วงโรคระบาดใหญ่ ทั้งนี้ 92% ของกลุ่มสำรวจยืนยันว่าไม่ได้รับประโยชน์จากมาตรการเยียวยาช่วยเหลือใด สาเหตุหลักคือ ส่วนใหญ่ไม่รู้ข้อมูลเกี่ยวกับสิทธิประกันสังคม (85%) และอ่านไม่ออกเขียนไม่ได้ (11%) รองลงไปคือ ต้องใช้เอกสารจำนวนมาก และกรอกข้อมูลออนไลน์ภาษาไทยไม่ได้ นี้สะท้อนให้เห็นว่า ในภาวะวิกฤติโรคระบาดใหญ่แม้ในกลุ่มแรงงานข้ามชาติที่เป็นผู้ประกันตนก็ยังไม่สามารถเข้าถึงสิทธิประโยชน์ประกันสังคม ข้อมูลจากการสัมภาษณ์ตัวแทนภาคประชาสังคมยังชี้ให้เห็นว่า เงื่อนไขการเข้าถึงสิทธิคุ้มครองกรณีว่างงานที่ต้องมีเอกสารจากนายจ้างกำกับได้กีดกันกลุ่มแรงงานข้ามชาติที่ได้รับผลกระทบออกไปจากสิทธิคุ้มครองเยียวยาในภาวะวิกฤตมากขึ้น ส่วนตัวแทนภาคเอกชนมองว่า กฎหมายการบริหารจัดการแรงงานต่างด้าวที่บังคับให้แรงงานข้ามชาติที่สิ้นสุดการเป็นลูกจ้างต้องหานายจ้างใหม่ภายในเวลา 15 วัน ซ้ำเติมแรงงานข้ามชาติในสภาวะวิกฤติ และทำให้แรงงานข้ามชาติไม่สามารถใช้สิทธิกรณีว่างงานในประกันสังคมได้
ในส่วนของสถานะทางสุขภาพช่วงโควิด-19 พบว่า 23% ของกลุ่มสำรวจมีประกันสุขภาพ ส่วนใหญ่ประเมินว่าตนเองมีสุขภาพแข็งแรง โดยในช่วง 6 เดือนที่ผ่านมามีผู้เคยบาดเจ็บจากการทำงานราว 4% และเมื่อเจ็บป่วย โดยมากหยุดพัก ซื้อยากินเอง ไปหาหมอ และมีค่าใช้จ่ายหลักร้อย นั่นคือ ประชากรแรงงานข้ามชาติที่ยังมีงานทำ มีสุขภาพแข็งแรงเพียงพอต่อการทำงาน และเป็นกลุ่มที่ใช้บริการจากระบบสุขภาพน้อยมาก อย่างไรก็ดี แม้เจ็บป่วยน้อย แต่กลุ่มแรงงานข้ามชาติก็มีความต้องการทางสุขภาพในภาวะโควิด-19 ว่าด้วยการบาดเจ็บจากการทำงานมากที่สุด (41%) รองลงไปคือ โรคทางเดินหายใจ (17%) และโรคกระดูกและกล้ามเนื้อ (16%) ซึ่งก็เป็นโรคจากการทำงาน ความเจ็บป่วยของกลุ่มแรงงานข้ามชาติเกิดจากการทำงานเป็นหลัก ขณะเดียวกันก็มีความต้องการด้านการวางแผนครอบครัว (9%) และคุมกำเนิด (6%) ชี้ให้เห็นว่า บริการสุขภาพด้านอนามัยเจริญพันธุ์ก็ยังมีความจำเป็นในกลุ่มแรงงานหนุ่มสาวที่ยังอยู่ในวัยเจริญพันธุ์แต่ให้น้ำหนักกับการสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจก่อน
อย่างไรก็ดี มีข้อสังเกตจากตัวแทนภาควิชาการและภาคประชาสังคมว่า ในกระบวนการขอใบอนุญาตทำงานนั้นมีรอยต่อระหว่างการทำประกันสุขภาพและประกันสังคมที่ยังขาดกลไกติดตามว่านายจ้างได้ส่งเงินสมทบหลังจากการขอใบอนุญาตแรงงานของกลุ่มที่รอประกันสังคม เพราะถ้าแรงงานข้ามชาติไม่ได้เข้าประกันสังคม การซื้อประกันสุขภาพก็ไม่ได้ทำต่อเนื่อง และบางโรงพยาบาลก็ปฏิเสธขายประกันสุขภาพให้กับแรงงานข้ามชาติด้วยข้อจำกัดเรื่องบริหารจัดการงบประมาณ นอกจากนี้ มาตรการเยียวยา 5,000 บาทสำหรับผู้ได้รับผลกระทบจากโควิด-19 สำหรับแรงงานนอกระบบก็ไม่ครอบคลุมแรงงานข้ามชาติ
3.ระบบคุ้มครองทางสังคมที่พร้อมรับมือวิกฤติ: บทเรียนจากสิงคโปร์ เกาหลีใต้ และเยอรมนี
ในขณะที่ส่วนตัวแทนภาคประชาสังคมประเมินว่า ในภาวะฟื้นฟูเยียวยาหลังการระบาดของโควิด-19 ควรให้ความสำคัญกับนโยบายส่งเสริมการจ้างงานต่อเนื่อง และชดเชยการเลิกจ้าง ตัวแทนภาควิชาการมองว่าระบบการบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติในประเทศไทยควรมีความเป็นองค์รวมและแนวทางรับมือภัยพิบัติสุขภาพในกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติควรมุ่งไปเชิงป้องกัน นั่นคือ การจัดทำระบบทะเบียนแรงงานข้ามชาติเพื่อสร้างความโปร่งใสในกระบวนการนำเข้าแรงงานข้ามชาติ และจัดให้มีการคุ้มครองแรงงานข้ามชาติตั้งแต่ต้นทางไปถึงปลายทาง
ในการค้นหาทางเลือกเชิงนโยบาย งานวิจัยนี้จึงได้ทำการเปรียบเทียบแนวปฏิบัติที่ดีของมาตรการบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติในช่วงการระบาดโควิด-19 ในประเทศพัฒนาแล้ว 3 ประเทศ โดยมีข้อค้นพบ ดังนี้
สิงคโปร์หลังจากเกิดการระบาดในกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติที่อาศัยกันอยู่อย่างหนาแน่นแออัดและมีสุขอนามัยต่ำในหอพัก รัฐบาลสิงคโปร์ก็มีมาตรการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าแบบครบวงจร ตั้งแต่การจัดส่งทีมแพทย์เคลื่อนที่เข้าไปตรวจเชื้อในกลุ่มแรงงานข้ามชาติทั้งหมดในหอพักที่มีการระบาด จัดสรรพื้นที่กักตัวพร้อมอาหารและอินเทอร์เน็ตฟรี และจัดบริการโอนเงินอิเล็กทรอนิกส์ข้ามประเทศให้ ที่สำคัญคือสั่งให้นายจ้างจ่ายค่าจ้างคนงานระหว่างปิดกิจการช่วงระบาดของโรค โดยมาตรการใหม่เชิงป้องกันสำหรับภัยสุขภาพในอนาคตก็คือ การสร้างหอพักใหม่ให้กับแรงงานข้ามชาติ เพื่อลดความแออัด และยกระดับสุขอนามัย
เกาหลีใต้มีมาตรการทั่วไปครอบคลุมทุกคน โดยให้ยกเว้นค่าตรวจรักษาช่วงการระบาดโควิด-19 ทั้งยังสนับสนุนรายได้ระหว่างการรักษา นอกจากแจกหน้ากากอนามัยอย่างทั่วถึงเพียงพอแล้วยังให้เงินสนับสนุนค่าจ้างช่วงปิดเมืองหรือกักกันตัวเอง แต่มาตรการใหม่เฉพาะกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติก็คือ การนิรโทษกรรมแรงงานที่ไม่มีเอกสารรวมทั้งนายจ้างที่จ้างแรงงานข้ามชาติที่ไม่มีเอกสาร เพื่อสนับสนุนให้เกิดการเปิดเผยตัวและเข้าสู่มาตรการป้องกันและควบคุมโรคระบาดได้ และให้สิทธิโรงพยาบาลในการตรวจรักษาแรงงานข้ามชาติโดยไม่ตรวจเอกสารและไม่ต้องแจ้งเจ้าหน้าที่ตรวจคนเข้าเมือง กรณีแรงงานข้ามชาติต้องการเดินทางกลับก็ประสานรัฐบาลประเทศต้นทางเพื่อถ่ายโอนสิทธิประโยชน์แรงงานกลับมาด้วย
เยอรมนีแทบไม่ได้ออกมาตรการใหม่สำหรับกลุ่มแรงงานข้ามชาติโดยเฉพาะช่วงการระบาดใหญ่ของโควิด-19 เลย เพราะมาตรการทางนโยบายเดิมครอบคลุมทุกคนอยู่แล้ว ทั้งยังขยายเพิ่มเติมให้กับคนทำงานระยะสั้นที่ได้รับผลกระทบ รวมทั้งพิจารณาให้กลุ่มผู้ลี้ภัยมีรายได้พื้นฐาน และออกกฎหมายใหม่เพื่อปิดช่องโหว่กฎหมายการจ้างงานแบบเหมาช่วงที่ทำให้เกิดการเอารัดเอาเปรียบด้านค่าจ้างและทำให้เข้าถึงที่พักอาศัยคุณภาพ นอกจากนี้ เพื่อเป็นมาตรการหนุนเสริมการรับมือโรคระบาดใหญ่ เยอรมนีอนุญาตให้แพทย์ต่างชาติที่อยู่ระหว่างรอรับใบอนุญาตสามารถให้บริการทางการแพทย์ได้ภายใต้การกำกับดูแลของแพทย์เยอรมัน
เมื่อพิจารณาการบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติจากกรอบคิดระบบคุ้มครองทางสังคมที่พร้อมรับมือภัยพิบัติ (Shock Responsive Social Protection) ซึ่งประกอบด้วยมาตรการ (หนึ่ง) สังคมสงเคราะห์ ที่ปกป้องกลุ่มเปราะบางในช่วงเผชิญหน้ากับวิกฤติ (สอง) ประกันสังคม ที่คุ้มครองเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบให้ฟื้นคืนศักยภาพ และ (สาม) ชุดนโยบายแรงงาน สุขภาพ การเข้าเมือง ที่ป้องกันแรงงานข้ามชาติจากความเสี่ยงในมิติต่างๆ จะพบว่า ประเทศที่มีนโยบายแรงงานและสุขภาพ และระบบประกันสังคมเข้มแข็งอย่างเยอรมนีแทบไม่ต้องมีมาตรการใหม่สำหรับแรงงานข้ามชาติในการเผชิญภัยพิบัติโควิด-19 ส่วนประเทศที่มีกฎหมายแรงงาน และประกันสังคมไม่ครอบคลุมแรงงานข้ามชาติมากนัก เมื่อเกิดการแพร่ระบาดในกลุ่มแรงงานข้ามชาติ ในช่วงโควิด-19 จึงมุ่งไปที่มาตรการแบบสังคมสงเคราะห์เฉพาะหน้ามากกว่าดังเช่น สิงคโปร์ แต่ก็ยังสามารถบังคับภาคเอกชนซึ่งได้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากแรงงานข้ามชาติมายาวนาน ให้มีส่วนร่วมในการรับภาระทางเศรษฐกิจ ในขณะที่รัฐบาลรับผิดชอบด้านความมั่นคงทางสุขภาพเป็นหลัก ส่วนมาตรการของเกาหลีใต้ชี้ให้เห็นชัดเจนว่า ในภาวะปรกติมาตรการคุ้มครองโดยทั่วไปรวมทั้งกฎหมายแรงงานและประกันสังคมครอบคลุมแรงงานข้ามชาติที่มีเอกสารอย่างเป็นระบบ มาตรการทางกฎหมายที่ผ่อนผันเรื่องเอกสารของกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติที่เข้าเมืองผิดกฎหมายซึ่งมีอยู่เป็นจำนวนมากนั้น ช่วยทำให้การตรวจติดตามควบคุมโรคมีประสิทธิภาพมากขึ้นในช่วงภัยพิบัติโรคระบาด และเป็นตัวอย่างที่ดีของการปรับสถานภาพแรงงานข้ามชาติที่ไม่มีเอกสารให้กึ่งถูกต้องตามกฎหมายแล้วนำไปสู่การบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติที่ตอบสนองกับสถานการณ์วิกฤตทันเวลา
4.ข้อเสนอเชิงนโยบาย
ภัยพิบัติโรคระบาดโควิด-19 ในสังคมไทยและโลกได้ข้อสรุปแนวทางการรับมือคือ แนวรุก และองค์รวม นั่นคือในภาวะเผชิญภัยมาตรการเชิงรุกที่มุ่งเป้าไปยังชุมชนแรงงานข้ามชาติมีความจำเป็นอย่างยิ่งในการควบคุมโรค และการมีระบบคุ้มครองทางสังคมแบบองค์รวมจะช่วยป้องกันและบรรเทาผลกระทบของภัยพิบัติต่างๆ รวมทั้งโรคระบาดในกลุ่มประชากรเปราะบางซึ่งครอบคลุมกลุ่มแรงงานข้ามชาติด้วย เอกสารฉบับนี้มุ่งแสดงข้อเสนอเชิงนโยบายโดยใช้กรอบคิดระบบความคุ้มครองทางสังคมที่พร้อมรับมือภัยพิบัติขึงเป็นโครง ดังนี้
1.มาตรการเชิงรุกในภาวะเผชิญหน้ากับการระบาด
- กลไกสื่อสารข้อมูลและข่าวสารสุขภาพในภาวะวิกฤติที่มุ่งกลุ่มเป้าหมายแรงงานข้ามชาติ จัดตั้งศูนย์ประสานงานการแปลภาษา (Tranaslation Hub) โดยให้ข้อมูลสถานการณ์ การเฝ้าระวังอาการ หน่วยงานให้บริการ และสิทธิต่างๆ รวมทั้งจัดการความกังวลเรื่องเอกสารประจำตัว/เข้าเมืองผิดกฎหมาย ผ่านช่องทางโทรศัพท์มือถือ และอินเทอร์เน็ต นอกจากนี้ยังสามารถสนับสนุนหน่วยงานรัฐที่ต้องให้บริการกับกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติในภาวะวิกฤต โดยให้บริการล่ามทางโทรศัพท์หรือออนไลน์ โดยไม่ต้องจัดให้มีล่ามประจำหน่วยงานได้
- กลไกรับมือภาวะวิกฤติในกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติ คณะกรรมการนโยบายการบริหารจัดการการทำงานของคนต่างด้าวจัดตั้งคณะทำงานร่วมระหว่างสำนักบริหารแรงงานต่างด้าว สำนักงานประกันสังคม กองโรคจากการประกอบอาชีพและสิ่งแวดล้อม และภาคประชาสังคม เพื่อ เฝ้าระวังการละเมิดสิทธิแรงงานข้ามชาติในภาวะวิกฤติ เชื่อมโยงกับอาสาสมัครสาธารณสุข ชุมชนแรงงานข้ามชาติ กรณีมีญาติหรือผู้ติดตามเจ็บป่วยในช่วงการระบาด ให้แรงงานข้ามชาติลาป่วยโดยได้รับค่าจ้าง กรณีพบผู้มีอาการติดเชื้อในกลุ่มแรงงานข้ามชาติ รัฐอุดหนุนค่าใช้จ่ายในการกักตัว และนายจ้างยังต้องจ่ายค่าจ้าง ลดความซับซ้อนของกระบวนการทำงาน แบบฟอร์มเอกสารทั้งหมดมีการแปล กำหนดตัวชี้วัดในการทำงานของสำนักงานประกันสังคมในภาวะวิกฤติเป็นจำนวนแรงงานข้ามชาติที่เป็นผู้ประกันตนและได้รับสิทธิประโยชน์ระหว่างโรคระบาดใหญ่
- เงินอุดหนุนอย่างมีเงื่อนไขในกลุ่มแรงงานข้ามชาติที่ได้รับผลกระทบ เพื่อป้องกันไม่ให้ตกลงไปความยากจน
- กลุ่มที่เป็นผู้ประกันตน กรณีที่สถานประกอบการได้รับผลกระทบจากการต้องปิดกิจการชั่วคราว ให้แจ้งกับสำนักงานประกันสังคมภายในหนึ่งสัปดาห์ เพื่อที่ประกันสังคมสามารถโอนเงินสิทธิประโยชน์กรณีว่างงานเนื่องจากเหตุสุดวิสัย ผ่านบัญชีธนาคารให้กับผู้ประกันตนได้โดยตรง กรณีที่สถานประกอบการไม่แจ้งให้มีความผิดต้องปรับ
- กลุ่มที่เป็นแรงงานนอกระบบ ขยายมาตรการเงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไขสำหรับแรงงานนอกระบบ ดังเช่น เงินช่วยเหลือ 5,000 บาท 3 เดือน ให้ครอบคุลมแรงงานข้ามชาติ
- กลุ่มที่ไม่มีเอกสาร สนับสนุนให้แสดงตัวและนิรโทษกรรมทั้งนายจ้าง/ลูกจ้าง รับเงินอุดหนุน เข้าสู่กระบวนการขึ้นทะเบียนแรงงานข้ามชาติและให้นายจ้างเสียค่าใช้จ่ายแบบผ่อน กรณีแรงงานแสดงความจำนงจะกลับประเทศต้นทางให้ประสานใช้งบประมาณจากกองทุนเพื่อบริหารจัดการการทำงานของคนต่างด้าว
- แรงงานข้ามชาติผู้หญิงที่ตั้งครรภ์ เพื่อคุ้มครองสุขภาพแม่และเด็กที่เป็นกลุ่มเปราะบางในภาวะวิกฤติ ห้ามเลิกจ้างแรงงานข้ามชาติผู้หญิงที่ตั้งครรภ์ กรณีที่เป็นแรงงานนอกระบบ ห้ามโรงพยาบาลปฏิเสธการขายประกันสุขภาพให้กับแรงงานข้ามชาติผู้หญิงที่ตั้งครรภ์
- ขยายระยะเวลาหานายจ้างใหม่เป็น 60 วัน กรณีแรงงานข้ามชาติถูกเลิกจ้างหรือลาออกในภาวะวิกฤต และใช้สิทธิประกันสังคมกรณีว่างงานได้
2.เพิ่มประสิทธิภาพประกันสังคมและประกันสุขภาพให้คุ้มครองแรงงานข้ามชาติได้มากขึ้น
- ประกันสังคมให้แรงงานข้ามชาติใช้สิทธิรักษาพยาบาลได้ทันทีโดยไม่ต้องรอส่งเงินสมทบ 3 เดือน เนื่องจากแรงงานข้ามชาติมีสุขภาพร่างกายแข็งแรงสมบูรณ์และผ่านการตรวจสุขภาพมาแล้วก่อนได้รับใบอนุญาตทำงาน ส่วนใหญ่มีความเสี่ยงทางสุขภาพจากสภาพแวดล้อมการทำงานไม่ปลอดภัย และมักได้รับบาดเจ็บจากการทำงาน ไม่สร้างภาระการบริหารจัดการกองทุนสุขภาพแรงงานข้ามชาติระยะสั้น ไม่เป็นภาระงบประมาณและบุคลากรในการตรวจติดตามว่าหลังจากได้รับใบอนุญาตทำงานแล้วสามเดือนนายจ้างส่งเงินสมทบเข้าประกันสังคมหรือไม่ และลดปัญหาการไม่มีทั้งประกันสังคมและประกันสุขภาพของแรงงานข้ามชาติ
- ลดค่าธรรมเนียมในการขึ้นทะเบียนแรงงานข้ามชาติ และให้เป็นความรับผิดชอบของนายจ้าง โดยค่าใช้จ่ายในการขึ้นทะเบียนส่วนหนึ่งส่งเข้ากองทุนเพื่อบริหารจัดการการทำงานของคนต่างด้าว
- พัฒนาระบบโอนสิทธิประโยชน์ประกันสังคม เช่น เงินสงเคราะห์บุตร บำนาญชราภาพ และบำเหน็จชราภาพ ให้กับแรงงานข้ามชาติเมื่อกลับประเทศต้นทาง เพื่อสร้างแรงจูงใจให้กลับประเทศต้นทาง
- กรณีนำเข้าแรงงาน นายจ้างรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการกักตัว เมื่อครบกำหนดรัฐจ่ายคืนให้ครึ่งหนึ่ง เพื่อจูงใจให้นายจ้างนำแรงงานข้ามชาติเข้าสู่กระบวนการควบคุมโรค โดยอาจลดค่าใช้จ่ายได้จากการที่นายจ้างจัดเตรียมสถานที่กักตัวได้ตามมาตรฐาน และอาจกักตัวสมาชิกในครอบครัวเดียวกันไว้ร่วมกันได้
- กรณีแรงงานเดินทางกลับไปเยี่ยมครอบครัวที่ประเทศต้นทาง เมื่อกลับเข้ามาให้เสียค่าใช้จ่ายในการกักตัวเอง
- สำนักงานประกันสังคมสนับสนุนให้มีการจัดตั้งศูนย์ประสานงานแรงงานข้ามชาติในชุมชนที่มีประชากรแรงงานข้ามชาติหนาแน่น เนื่องจากชุมชนแรงงานข้ามชาติเป็นทุนทางสังคมที่มีศักยภาพในการฟันฝ่าวิกฤติโรคระบาด เพื่อให้ข้อมูลความรู้เกี่ยวกับประกันสังคม ประกันสุขภาพ และสิทธิของแรงงานข้ามชาติ รวมทั้งเป็นชุมทางจัดเก็บเงินสมทบประกันสังคม และช่วยเหลือแรงงานข้ามชาติในการเข้าถึงสิทธิประโยชน์ประกันสังคม โดยมีงบประมาณสนับสนุนสอดคล้องกับยอดสมทบประกันสังคมที่เก็บได้ในแต่ละเดือน
3.บริหารจัดการแรงงานข้ามชาติที่มุ่งความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม และสุขภาพ
นโยบายบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติควรปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ให้เป็นการบูรณาการแรงงานข้ามชาติในตลาดงานไทย แทนกระบวนทัศน์การจัดการแรงงานและควบคุมคนต่างด้าว โดยเหตุที่ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศไทยและประเทศเพื่อนบ้านเป็นต้นเหตุสำคัญของการอพยพเคลื่อนย้ายแรงงาน การหลอมรวมแรงงานข้ามชาติเข้ามาในตลาดงานและเชื่อมผู้ติดตามเข้าไปในระบบการศึกษาถือเป็นพื้นฐานสำคัญของการสร้างความเป็นปึกแผ่นในทางสังคม หากการหลอมรวมแรงงานข้ามชาติในสังคมไทยไม่ประสบผล จะเกิดภาระขนาดใหญ่ให้กับระบบประกันสังคมและสุขภาพ และเปิดโอกาสให้กับนโยบายประชานิยมแบบเหยียดเชื้อชาติ
- ขยายระยะเวลาวีซ่าทำงานและใบอนุญาตทำงานอย่างน้อยครั้งละ 5 ปี เพื่อสร้างความกระจ่างชัดในทิศทางนโยบายบนฐานของการยอมรับว่าแรงงานข้ามชาติไม่ใช่แรงงานชั่วคราวระยะสั้น ยกเลิกเงื่อนไขการนำเข้าตาม MOU ที่มีระยะเวลา 4 ปี และเมื่อส่งกลับห้ามเข้ามาเป็นระยะเวลา 3 เดือน เพื่อลดงบประมาณจากขั้นตอนบริหารจัดการส่งกลับและนำเข้ามาใหม่ และช่วยลดความเสี่ยงจากโรคระบาดในประเทศต้นทาง ลดภาระค่าใช้จ่ายของนายจ้างและภาระของบุคลากรทางสุขภาพที่เพิ่มขึ้นจากการกักกันโรค เพิ่มแรงจูงใจให้นายจ้างในการลงทุนฝึกอบรมลูกจ้าง เพิ่มแรงจูงใจให้แรงงานข้ามชาติเรียนภาษาไทยและพัฒนาทักษะ และสร้างแรงจูงใจให้นายจ้างและลูกจ้างจ่ายเงินสมทบประกันสังคมเพื่อลดความเสี่ยง
- กระทรวงสาธารณสุข
- ร่วมกับสำนักงานหลักประกันสุขภาพสามารถใช้ข้อมูลแจ้งย้ายเข้าของแรงงานข้ามชาติบริหารงบประมาณกองทุนประกันสุขภาพแรงงานข้ามชาติ จัดระบบบริการสุขภาพในชุมชนที่มีประชากรแรงงานข้ามชาติหนาแน่น โดยเน้นไปที่การป้องกันและควบคุมโรค รวมทั้งการเสริมสร้างสุขภาพ และวางแผนครอบครัว
- ร่วมกับสำนักงานเขตในกรุงเทพฯ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอบรมตัวแทนชุมชนแรงงานข้ามชาติให้เป็นอาสาสมัครสาธารณสุขแรงงานต่างด้าว
- ออกประกาศกระทรวงสาธารณสุข กำหนดให้ห้องพักอาศัยที่มีคนอยู่เกินกว่า 1 คน ต่อพื้นที่ 10 ตารางเมตร ถือว่ามีคนอยู่มากเกินไป เพื่อควบคุมมิให้มีการจัดที่อยู่อาศัยแออัดแก่แรงงานข้ามชาติ
- การจัดการที่อยู่อาศัยแรงงานข้ามชาติ
- สำนักงานตรวจคนเข้าเมืองสามารถขยายเวลาให้แรงงานข้ามชาติและเจ้าของห้องเช่าแจ้งย้ายเข้าหรือย้ายออกภายใน 15 วัน โดยให้แสดงเอกสารสัญญาเช่าที่พักอาศัยประกอบ และยกเลิกมาตรการรายงานตัวทุก 90 วัน กรณีแรงงานย้ายออกโดยไม่แจ้ง เจ้าบ้าน หรือผู้ให้เช่ามีความผิด
- สร้างแรงจูงใจด้านภาษีให้กับเจ้าของห้องเช่า/ที่พักที่ดำเนินการตามกฎหมายควบคุมอาคารจัดให้มีห้องพักขนาดไม่ต่ำกว่า 20 ตารางเมตร หรือไม่ต่ำกว่า 10 ตารางเมตร/คน ในราคาที่แรงงานข้ามชาติเข้าถึงได้ (รวมค่าสาธารณูปโภค และค่าเดินทางไปทำงาน ไม่เกินร้อยละ 30 ของรายได้)
การบริหารกองทุนบริหารจัดการคนต่างด้าวควรเปิดให้มีกลไกมีส่วนร่วมจากนายจ้างและแรงงานข้ามชาติ มีองค์ประกอบนายจ้างและลูกจ้างอย่างน้อย 1 ใน 3 ของคณะกรรมการบริหารกองทุน เพื่อบริหารกองทุนสำหรับเพิ่มผลิตภาพแรงงานข้ามชาติ เป็นต้นว่า จัดตั้งศูนย์ประสานงานแปลภาษา สอนภาษาไทย ฝึกอบรม และคืนค่าธรรมเนียมบางส่วนให้กับแรงงานข้ามชาติเมื่อเดินทางกลับประเทศต้นทางภายหลังใบอนุญาตทำงานหมดอายุ
5.สรุป
การระบาดของโควิด-19 ที่ผ่านมาเป็นโอกาสดีที่สะท้อนให้เห็นความจำเป็นในการพัฒนานโยบายและมาตรการทางสุขภาพที่ครอบคลุมกลุ่มประชากรทุกกลุ่ม การสำรวจสถานการณ์กลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติในกรุงเทพมหานครและปริมณฑลพบความเปราะบางและความเสี่ยงทางสุขภาพของกลุ่มแรงงานข้ามชาติในการทำงานและใช้ชีวิตในภาวะโรคระบาด รวมทั้งการตกหล่นจากนโยบายคุ้มครองทางสังคมและสุขภาพที่มีอยู่ เมื่อเปรียบเทียบกับมาตรการรับมือของสิงคโปร์ เกาหลีใต้ และเยอรมนี พบว่าประเทศที่มีแนวปฏิบัติที่ดีในการรับมือโรคระบาดใหญ่มีการพัฒนาระบบคุ้มครองทางสังคมที่พร้อมรับมือภัยพิบัติทั้งในขณะเผชิญภัย ฟื้นฟูเยียวยา และเตรียมการป้องกัน ข้อเสนอเชิงนโยบายจึงเน้นไปที่การสร้างมาตรการเชิงรุกและพัฒนาระบบคุ้มครองทางสังคมที่มีอยู่ให้มีความเป็นองค์รวมครอบคลุมกลุ่มประชากรแรงงานข้ามชาติได้อย่างมีประสิทธิภาพและอยู่บนพื้นฐานของการสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจและสุขภาพไปพร้อมกัน
กิตติกรรมประกาศ
ผู้เขียนขอขอบคุณสำนักงานวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.) ที่สนับสนุนการดำเนินงานวิจัย ขอบคุณเครือข่ายเพื่อสิทธิแรงงานข้ามชาติ มูลนิธิเพื่อเยาวชนชนบท สมาคมไทย-พม่าเพื่อมิตรภาพ และเครือข่ายองค์กรด้านประชากรข้ามชาติ (MWG) ในความกรุณาที่ให้โอกาสเรียนรู้และทำความเข้าใจความซับซ้อนของประเด็นปัญหา รวมทั้งหน่วยปฏิบัติการวิจัยความมั่นคงของมนุษย์และความเท่าเทียม (HuSE) จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ที่ร่วมเรียนรู้ไปด้วยกัน
อ้างอิง
1. ชลนภา อนุกูล, ศยามล เจริญรัตน์, ศิววงศ์ สุขทวี, รัศมี เอกศิริ, ธัญชนก วรากรพัฒนกุล. รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการการพัฒนานโยบายสุขภาพแรงงานข้ามชาติเพื่อตอบรับวิกฤตโรคระบาด: กรณีศึกษาไวรัสโควิด-19. กรุงเทพฯ: มูลนิธิเครือข่ายเพื่อสังคมเป็นธรรม (JuSNet); พฤศจิกายน 2563.
2. IOM. Rapid Assessment: COVID-19 Related Vulnerabilities and Perceptions of Non-Thai Population in Thailand | IOM Thailand [Internet]. IOM; 2020 Apr [cited 2020 Nov 16] p. 12. Available from: https://thailand.iom.int/rapid-assessment-covid-19-related-vulnerabilities-and-perceptions-non-thai-population-thailand
3. ILO. COVID-19 and the world of work: Impact and policy responses. International Labour Organisation (ILO); 2020.
4. Thabchumpon N. Inequality, Migration and Covid-19 of Migrant Workers in Thailand [Internet]. Seminar “Innovation discovering one who left behind: Covid-19 and Vulnerability Groups”; 2020 Nov 13; Bangkok, Thailand. Available from: https://www.facebook.com/chula.cusri/videos/660220348020054/
5. UN Women, ILO. Public attitudes towards migrant workers in Japan, Malaysia, Singapore and Thailand [Internet]. ILO; 2019 [cited 2020 Nov 18]. Available from: http://www.ilo.org/asia/publications/WCMS_732443/lang–en/index.htm
6. วัฒนา กาญจนานิจ. ทัศนคติต่อแรงงานข้ามชาติในประเทศไทยตามมิติด้านสาธารณสุข ด้านเศรษฐกิจ และด้านความมั่นคงของประเทศ [Internet]. สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ); 2019 Oct [cited 2020 Nov 18] p. 8. Available from: https://tdri.or.th/2019/10/attitude-of-the-native-population-and-concerned-government-agencies-toward-migrant-workers-in-thailand-in-the-context-of-public-health-economic-impact-and-national-securiies/
