บุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์ ฝ่ายวิชาการ คณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย
หัวใจหลักของการประกันสังคม คือ การเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข กล่าวคือ คนมีมากช่วยคนมีน้อย คนแข็งแรงช่วยคนเจ็บป่วย คนวัยทำงานช่วยคนเกษียณให้ได้บำนาญในยามชรา เหมือนคำกล่าวในลักษณะที่ว่า “ดีช่วยป่วย-รวยช่วยจน” ซึ่งหลักการนี้เป็นหลักการที่ทั่วโลกยอมรับเพื่อปกป้องดูแลให้คนทุกคนสามารถดำรงชีวิตอยู่ได้อย่างมีศักดิ์ศรีแห่งความเป็นมนุษย์
ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ได้เคยกล่าวไว้ว่า “มนุษย์ต้องการความมั่นคงในการคุ้มครองชีวิตตั้งแต่ครรภ์มารดาจนถึงเชิงตะกอน” หรือกล่าวในภาษาธรรมดาว่า ความมั่นคงตั้งแต่เกิดจนตาย โดยนับตั้งแต่ก่อนเรียนหนังสือ ระหว่างเรียน ระหว่างทำงานเลี้ยงดูบุตร (รวมถึงความพิการ) และเกษียณอายุจากการทำงาน ดังนั้นการประกันสังคมจึงมีความสำคัญสำหรับคนทุกคน เพราะมีบทบาทในการสร้างความมั่นคงในชีวิต ทำให้บุคคลไม่ต้องพึ่งพาผู้อื่นและมีอิสระ เป็นการสนับสนุนการทำงานของสถาบันครอบครัว ฉะนั้นการประกันสังคมจึงไม่ใช่ภาระของบุคคล สังคม และรัฐบาล แต่เป็นการลงทุนที่คุ้มค่าเพื่อบรรเทาความยากจนโดยเฉพาะในระดับบุคคล (ช่วงเด็กและชราภาพ) การสร้างความสมานฉันท์ในสังคม (แก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคม ขจัดความแตกต่างในช่องว่างระหว่างคนรวยกับคนจนในประเทศ) และนำไปสู่การพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนและมั่นคงในอนาคตต่อไป
เป็นที่ทราบกันดีว่าเมื่อแรงงานข้ามชาติจากประเทศพม่า ลาว กัมพูชา ที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติเพื่อรับรองความเป็นพลเมืองของประเทศต้นทางเรียบร้อยแล้ว แรงงานข้ามชาติจะต้องเข้าสู่การคุ้มครองตาม พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ.2533 ปัจจุบันมีแรงงานข้ามชาติที่ต้องเข้าสู่ระบบประกันสังคมประมาณ 1.1 ล้านคน แต่โดยข้อเท็จจริงจำนวนดังกล่าวยังห่างไกลจากความเป็นจริงอยู่มากนัก เพราะปัจจุบันเดือนพฤศจิกายน 2555 กระทรวงแรงงานระบุว่า มีแรงงานข้ามชาติ 3 สัญชาติ คือ พม่า ลาว กัมพูชา ได้รับการพิสูจน์สัญชาติแล้ว จำนวน 530,156 คน ในจำนวนนี้มีแรงงานข้ามชาติเข้าสู่ระบบประกันสังคมแล้วทั้งสิ้น 217,972 คน โดยแบ่งเป็นแรงงานสัญชาติพม่า 103,799 คน กัมพูชา 40,935 คน และ ลาว 8,826 คน นอกจากนี้แล้วก็ยังคงเหลือแรงงานข้ามชาติที่จะต้องเข้ารับการพิสูจน์สัญชาติอีก 886,507 คน ( พม่า 565,058 คน ลาว 99,019 คน กัมพูชา 222,430 คน) ด้วยเช่นเดียวกัน
กล่าวได้ว่าเนื่องด้วยข้อจำกัดจากกฎหมายที่ไม่เอื้อต่อการเข้าถึงของกลุ่มแรงงานข้ามชาติ และรวมทั้งระบบประกันสังคมประเทศไทยเป็นระบบสวัสดิการระยะยาวที่คุ้มครองในระหว่างการทำงานจนถึงวัยชราภาพ หรือหลังเกษียณอายุจากการทำงานแล้ว ซึ่งเหมาะสมกับกลุ่มที่เป็น “พลเมืองไทย” ที่มีถิ่นที่อยู่อาศัยถาวรมากกว่า แต่สำหรับกลุ่มแรงงานข้ามชาติแล้ว ที่มีลักษณะจำเพาะของการจ้างงาน คือ อยู่อาศัยและทำงานได้เพียง 4 ปีเท่านั้น และจะต้องกลับไปประเทศต้นทาง
จากการสัมภาษณ์แรงงานข้ามชาติจำนวนหนึ่งที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติแล้วที่ อ.เมือง จ.สมุทรสาคร อ.เมือง จ.เชียงใหม่ และ อ.ปลวกแดง จ.ระยอง กลับพบปัญหาที่เป็นผลมาจากการเข้าไม่ถึงการคุ้มครองถึง 6 ประการ โดยเฉพาะต้องประสบปัญหาเกี่ยวกับการเข้าถึงสิทธิและการใช้สิทธิตามกฎหมายประกันสังคม ได้แก่ กรณีคลอดบุตร กรณีสงเคราะห์บุตร กรณีว่างงาน กรณีชราภาพ เป็นต้น อันเป็นผลสืบเนื่องมาจากเงื่อนไขการเกิดสิทธิ หรือเงื่อนระยะเวลาในการรับสิทธิประโยชน์ หรือหลักเกณฑ์และวิธีการขอรับและจ่ายสิทธิประโยชน์ หรือการติดต่อสื่อสารระหว่างสำนักงานประกันสังคมกับผู้ประกันตนและ/หรือผู้มีสิทธิของผู้ประกันตน มีรายละเอียดดังนี้
ปัญหาจากนายจ้าง
(1) มีหลายบริษัทที่นายจ้างส่งเงินสมทบล่าช้ากว่ากำหนด ซึ่งเมื่อครบกำหนดการชำระแล้วต้องนำเงินสมทบมาจ่ายภายใน 15 วัน หากเลยกำหนดจะโดนปรับดอกเบี้ย ทำให้มีนายจ้างบางคนที่จ้างแรงงานจำนวนมากจึงแก้ปัญหาด้วยการไม่ส่งเงินสบทบเลย เพราะไม่อยากเสียค่าปรับจำนวนมาก ทำให้แรงงานจึงเสียสิทธิแม้ว่านายจ้างจะหักเงินแรงงานไปแล้วก็ตาม
ปัญหาจากระบบการเข้าถึง
(2) ข้อจำกัดในการเข้ารับการรักษาพยาบาลระหว่างรอบัตรประกันสังคม พบว่าในระหว่างที่แรงงานรอบัตรนั้น ต้องเข้ารับการรักษาเฉพาะโรงพยาบาลรัฐเท่านั้น จึงจะสามารถเบิกคืนเงินย้อนหลังที่จ่ายไปได้ทั้งหมด แต่มีแรงงานบางคนที่ไม่ทราบและเข้ารับการรักษาในโรงพยาบาลเอกชนแทน การเบิกคืนย้อนหลังจะสามารถเบิกค่าใช้จ่ายได้เพียงบางส่วนเท่านั้น
(3) แรงงานไม่สามารถตรวจสอบสิทธิประกันสังคมได้ เนื่องจากในระหว่างที่สำนักงานประกันสังคมยังไม่สามารถออกบัตรประกันสังคมให้แรงงานได้ การตรวจสอบสิทธิจะทำได้ยากมาก เพราะการออกบัตรประกันสังคมจะขึ้นอยู่กับเลขที่ใบอนุญาตทำงานของแรงงานข้ามชาติ ซึ่งประกันสังคมจะอ้างอิงเลขที่ใบอนุญาตทำงานในการบ่งบอกสิทธิของผู้ประกันตน แต่ในความเป็นจริงแล้วกระทรวงแรงงานจะออกใบอนุญาตทำงานล่าช้ามาก แรงงานจึงไม่สามารถนำเลขที่ใบอนุญาตทำงานมาใช้ยืนยันสิทธิในการเบิกจ่ายสิทธิประกันสังคมได้ แม้ว่าทางสำนักงานประกันสังคมจะได้กำหนดมาตรการแก้ไข โดยการสร้างฐานทะเบียนผู้ประกันตนชั่วคราวไว้ แต่ก็ยังคงมีอุปสรรคในทางปฏิบัติ เพราะชื่อของแรงงานข้ามชาตินั้นคล้ายคลึงกันและไม่มีนามสกุล และการบันทึกทะเบียนผู้ประกันตนของสำนักงานประกันสังคมก็ไม่ได้แยกกลุ่มแรงงานข้ามชาติไว้ต่างหาก ทำให้เกิดความสับสน ล่าช้า เสียเวลามากยามต้องตรวจสอบสิทธิประกันสังคม
(4) มีบางโรงพยาบาลในระบบประกันสังคม ที่ยังมีข้อจำกัดทั้งจำนวนเจ้าหน้าที่และขนาดของโรงพยาบาล ทำให้ความสามารถของการบริการสาธารณสุขในบางพื้นที่ไม่เพียงพอที่จะรองรับแรงงานข้ามชาติที่เข้ามาทำงานในพื้นที่และมีจำนวนมากได้ รวมทั้งยิ่งทำให้คนในพื้นที่ต้องรอรับบริการล่าช้ามากขึ้น จึงส่งผลต่ออคติเชิงชาติพันธุ์ การกีดกัน การไม่ยอมรับการอยู่ร่วมกันในชุมชนเดียวกันติดตามมา
ปัญหาจากตัวแรงงานข้ามชาติ
(5) ตัวแรงงานข้ามชาติเองมักจะไม่ทราบสิทธิต่างๆที่พึงมีพึงได้ ขาดความเข้าใจในกฎเกณฑ์ระเบียบเงื่อนไขต่างๆที่จำเป็น และยิ่งเป็นแรงงานที่ไม่สามารถสื่อสารภาษาไทยได้ นายจ้างไม่สนใจดูแล ยิ่งทำให้เกิดปัญหาในเรื่องการเบิกจ่ายสิทธิทดแทนอย่างมาก มีแรงงานจำนวนมากที่นายจ้างยึดบัตรไว้ แรงงานจึงถือเฉพาะใบเสร็จเพื่อมารับการรักษาแทน จึงเป็นอุปสรรคต่อการรักษาอย่างยิ่ง เพราะแรงงานก็จะไม่มีทั้งบัตรโรงพยาบาล บัตรประกันสังคม และใบอนุญาตทำงาน โรงพยาบาลจึงต้องใช้เวลาตรวจสอบเป็นระยะเวลานาน
(6) มีบางกรณีที่แรงงานเกิดอุบัติเหตุฉุกเฉินนอกสถานที่ทำงานและถูกส่งตัวเข้ารับการรักษา ส่วนใหญ่แรงงานจะไม่มีเอกสารพกติดตัวมา เนื่องจากนายจ้างยึดเก็บไว้ เพราะกลัวแรงงานหลบหนี ทำให้การรักษาพยาบาลเกิดความล่าช้า เพราะโรงพยาบาลต้องติดต่อกับบริษัทที่แรงงานเหล่านี้ทำงานอยู่ เพื่อยืนยันสิทธิการเบิกจ่ายในการรักษาจริง รวมถึงแรงงานมักจะมีชื่อที่เหมือนกันหรือคล้ายคลึงกัน ยิ่งทำให้การตรวจสอบสิทธิล่าช้ามากยิ่งขึ้น นี้ไม่นับว่าถ้าเป็นแรงงานหมดสติเข้ามารักษา ทางโรงพยาบาลก็มักจะแก้ปัญหาด้วยการทำทะเบียนผู้ป่วยใหม่ ไม่ตรวจสอบประวัติเดิม แรงงานก็จะเสียประโยชน์ในประวัติการรักษาที่เคยมีมาก่อนหน้านั้น
นอกจากนั้นแล้วข้อมูลจากมติสมัชชาแรงงานข้ามชาติ เรื่องแรงงานข้ามชาติกับการปฏิรูประบบประกันสังคมในแบบที่เหมาะสม เมื่อ 13 มกราคม 2554 และการทำงานอย่างต่อเนื่องขององค์กรพัฒนาเอกชนด้านแรงงานข้ามชาติในปี 2554-2555 ก็ระบุชัดเจนว่า สิทธิประโยชน์ใน พ.ร.บ.ประกันสังคม 2533 ไม่สอดคล้องกับลักษณะความเป็นประชากรกลุ่มเฉพาะและแนวนโยบายการจัดการเรื่องแรงงานข้ามชาติในประเทศไทย ดังจะเห็นได้จาก
– แรงงานข้ามชาติมักจะทำงานอยู่ในกิจการจ้างงานที่มีความเสี่ยงอันตรายต่อสุขภาพสูงมากกว่าแรงงานไทย เช่น ก่อสร้าง ประมงทะเลต่อเนื่อง หรืออยู่ในอุตสาหกรรมที่ต้องสัมผัสสารเคมีสูง ซึ่งมีโอกาสที่จะเกิดความเสี่ยงได้ตลอดเวลา แต่พบว่าตามหลักเกณฑ์ประกันสังคมนั้น แรงงานข้ามชาติต้องส่งเงินสมทบมาแล้วอย่างน้อย 3 เดือน จึงจะสามารถใช้สิทธิการรักษาพยาบาลได้ ดังนั้นจากกรณีดังกล่าวกระทรวงสาธารณสุขจึงได้แก้ไขปัญหาโดยการที่ระหว่างรอใช้สิทธิ 3 เดือน จึงกำหนดให้แรงงานข้ามชาติต้องซื้อหลักประกันสุขภาพชั่วคราวในอัตราคนละ 650 บาท แทน ถือได้ว่ายิ่งเป็นการเพิ่มภาระค่าใช้จ่ายให้กับแรงงานเพิ่มมากขึ้นไปอีก เพราะแรงงานต้องเสียค่าใช้จ่ายในกระบวนการพิสูจน์สัญชาติสูงอยู่แล้ว
– ในสิทธิประโยชน์เรื่องคลอดบุตร ได้ระบุไว้ว่า ผู้ประกันตนที่จะสามารถใช้สิทธินี้ได้ต้องมีเอกสารแสดงตนประเภทใดประเภทหนึ่งใน 3 ประเภทนี้ (เลือกใช้อย่างใดอย่างหนึ่ง) คือ ทะเบียนสมรส หรือ หนังสือรับรองบุตร หรือใบคำสั่งศาล อย่างไรก็ตามพบว่าสำนักงานประกันสังคมแต่ละจังหวัดเรียกเอกสารไม่เหมือนกัน ซึ่งสร้างความสับสนให้กับผู้ประกันตนอย่างมาก รวมทั้งยังพบต่อว่าในกลุ่มแรงงานข้ามชาติโดยเฉพาะในกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ ทั้งจากประเทศพม่า ลาว กัมพูชา ที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ชายขอบ/รอบนอกของประเทศต้นทาง ย่อมประสบปัญหาในการมีใบยืนยันดังกล่าวจากประเทศต้นทางอย่างแน่นอนเพราะด้วยข้อจำกัดต่างๆของระบบที่ประเทศนั้นๆ ดังนั้นเมื่อแรงงานข้ามชาติเข้ามาทำงานในประเทศไทยจึงไม่สามารถเข้าถึงสิทธินี้ได้เช่นกัน
– เนื่องจากแรงงานข้ามชาติอยู่ในประเทศไทยได้สูงสุดแค่ 4 ปีเท่านั้น แต่หลักเกณฑ์ประกันสังคมระบุว่าบุตรมีสิทธิได้รับเงินสงเคราะห์จนถึงอายุ 6 ปี คำถามคือว่า เมื่อแรงงานข้ามชาติต้องสิ้นสุดการเป็นผู้ประกันตน แรงงานข้ามชาติจะมีสิทธิรับเงินสงเคราะห์บุตรต่อเนื่องอีกได้หรือไม่ และจะมีวิธีการอย่างไร เพราะต้องเดินทางกลับประเทศต้นทาง
– การเข้าถึงสิทธิกรณีชราภาพ ได้ระบุเงื่อนไขไว้ว่าแรงงานที่จะได้รับบำนาญชราภาพต้องประกอบไปด้วย 3 องค์ประกอบ ดังนี้ คือ (1) ส่งเงินสมทบไม่น้อยกว่า 180 เดือนหรือ 15 ปี (2) อายุขั้นต่ำ 55 ปีและ (3) ออกจากงาน แต่เนื่องจากแรงงานข้ามชาติทำงานได้แค่ 4 ปีและต้องออกจากงาน ทำให้จึงจะได้เพียงบำเหน็จชราภาพเท่านั้นแต่ต้องรอถึงอายุ 55 ปี คำถามก็คือ จะมีแรงงานกี่คนที่เข้าถึง/ได้รับบำเหน็จก้อนนี้
– ตาม พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 ได้ระบุเงื่อนไขไว้ว่า แรงงานข้ามชาติที่สิ้นสุดการเป็นลูกจ้างจะต้องถูกส่งกลับประเทศต้นทาง หรือมิฉะนั้นต้องหานายจ้างใหม่ให้ได้ภายใน 7-15 วัน คำถาม คือ ถ้านายจ้างเลิกจ้างเพราะไม่ใช่ความผิดของลูกจ้างเองโดยตรง และแรงงานไม่สามารถหานายจ้างใหม่ได้ใน 15 วัน และถูกส่งกลับ แรงงานจะเข้าถึงเงินทดแทนการขาดรายได้ได้อย่างไร ? และรวมถึงในกรณีที่แรงงานข้ามชาติเมื่อสิ้นสุดการจ้างงาน 4 ปี แล้ว ก็ต้องถูกส่งกลับประเทศต้นทาง ก็ยิ่งไม่มีทางใช้สิทธิประโยชน์นี้เหมือนแรงงานไทยได้
เหล่านี้คือสถานการณ์ที่ชี้ให้เห็นถึงสถานการณ์ที่แรงงานข้ามชาติต้องเผชิญชะตากรรมซ้ำแล้วซ้ำเล่า เพื่อข้ามให้พ้นจากปัญหาดังกล่าว ผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายจักต้องคำนึงถึงหลักสิทธิแรงงานและหลักสิทธิมนุษยชน การร่วมกันแสวงหารูปแบบการคุ้มครองตามพ.ร.บ.ประกันสังคมที่สอดคล้องและเหมาะสมกับการจ้างงานและชีวิตความเป็นจริง เช่น
– การคำนวณอัตราส่งเงินสมทบใหม่ตามหลักคณิตศาสตร์ประกันภัยที่สอดคล้องกับบริบทการจ้างงานของแรงงานข้ามชาติ ที่มีข้อจำกัดเรื่องระยะเวลาการจ้างงานในประเทศไทยได้เพียง 4 ปี
– การทบทวนในเรื่องการคุ้มครองตามสิทธิประโยชน์ 7 กรณี โดยเฉพาะสิทธิประโยชน์เรื่องประกันการว่างงานและชราภาพ
– บทบาทของสหภาพแรงงานไทยในพื้นที่ ที่จะเข้ามาเป็นกลไกเชื่อมร้อย/สร้างกระบวนการมีส่วนร่วมเพื่อการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารหรือสิทธิประโยชน์ประกันสังคมที่จะทำให้แรงงานข้ามชาติได้รับการคุ้มครองมากขึ้น
ข้อเสนอดังกล่าวนี้น่าจะเป็นทางเลือกที่มุ่งหวังให้แรงงานข้ามชาติสามารถเข้าถึงหลักการของประกันสังคมเพราะแรงงานข้ามชาติก็คือคนทำงานที่ควรได้ทำงานที่มีคุณค่า เพื่อการมีคุณภาพชีวิตในการทำงานที่ดีเช่นเดียวกับแรงงานกลุ่มอื่นๆในประเทศไทย
//////////////////////////
