โดย บุษยรัตน์ กาญจนดิษจ์ ฝ่ายวิชาการคณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย
1) สถานการณ์และปัญหาแรงงานข้ามชาติ
ปัจจุบันข้อมูลตัวเลขแรงงานข้ามชาติ 3 สัญชาติ (พม่า ลาว กัมพูชา) ที่ได้รับอนุญาตทำงานในประเทศไทย โดยสำนักบริหารแรงงานต่างด้าว กรมการจัดหางาน กระทรวงแรงงาน ปี 2554 มีจำนวนมากถึง 1.23 ล้านคน ในขณะที่ตัวเลขขององค์กรแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) และสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาแห่งประเทศไทย (TDRI) และหน่วยงานที่ทำงานเกี่ยวข้อง ได้ประมาณการว่ามีจำนวนแรงงานข้ามชาติสามสัญชาติที่ทั้งจดทะเบียน และไม่ผ่านการจดทะเบียน มีไม่น้อยกว่า 2 – 3 ล้านคนทั่วประเทศ และถ้าดูจากนักวิจัยด้านประชากรศาสตร์ประมาณการไว้ว่า ตัวเลขแรงงานข้ามชาติที่ปรากฏในการสำรวจสำมะโนประชากรและเคหะ พ.ศ.2553 มีจำนวนเพิ่มขึ้นอย่างมาก และอาจมีจำนวนสูงถึง 4 ล้านคน (สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล, 2554) แรงงานข้ามชาติกลุ่มนี้ได้เข้ามาทำงานในภาคการผลิตที่คนไทยไม่ทำ ไม่ต้องใช้ฝีมือแรงงาน ทั้งยังเป็นงานที่เสี่ยงอันตราย ส่งผลต่อสุขภาพและความปลอดภัย ที่เรียกว่างานประเภท 3 D คือ งานยากลำบาก (Difficult) งานสกปรก (Dirty) งานอันตราย(Dangerous) เช่น กิจการประมงและต่อเนื่อง ก่อสร้าง รับใช้ในบ้าน และกิจการทำงานภาคเกษตร เป็นต้น
จากข้อมูลของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ได้คาดการณ์ไว้ว่า ประเทศไทยกำลังเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุอย่างช้าๆ โดยมีอัตราการพึ่งพิงโดยรวมจากร้อยละ 47 ในปี 2549 เป็นประมาณร้อยละ 49 ในปี 2550 – 2553 ในขณะที่อัตราการเจริญพันธุ์ของประชากรไทยในขณะนี้อยู่ที่ร้อยละ 1.8 ซึ่งต่ำกว่าอัตราทดแทนของกำลังแรงงาน ขณะที่อุตสาหกรรมหลายประเภทต่างก็ขาดแคลนแรงงานในการผลิตเป็นจำนวนมากเช่นเดียวกัน พร้อมกับที่ประเทศมีการขยายตัวทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ความต้องการแรงงานก็มีมากขึ้นตามไปด้วย ดังนั้นการใช้กำลังแรงงานจากประเทศเพื่อนบ้านจึงมีความจำเป็นอย่างยิ่ง ซึ่งจะเห็นได้จากตัวเลขแรงงานข้ามชาติ 3 สัญชาติที่มีจำนวนสูงขึ้นทุกปี
ในปัจจุบันมีนโยบายอนุญาตให้มีการจ้างแรงงานข้ามชาติจากประเทศพม่า ลาว และกัมพูชาที่มีสถานะเป็นผู้หลบหนีเข้าเมืองผิดกฎหมาย โดยอาศัยมติคณะรัฐมนตรีและการยกเว้นกฎหมายสำคัญ 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 และพระราชบัญญัติการทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ.2521 ที่อนุญาตให้มีการจ้างผู้หลบหนีเข้าเมืองผิดกฎหมายจากทั้งสามประเทศ ให้อาศัยอยู่และทำงานในประเทศไทยเป็นการชั่วคราวระหว่างรอการส่งกลับ การกำหนดนโยบายในรูปของมติคณะรัฐมนตรีนั้น ได้วางแนวทางปฏิบัติการอนุญาตจดทะเบียนแรงงานข้ามชาติเป็นรายปี นับตั้งแต่ปี 2535 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน
อย่างไรก็ตามพบว่าปัญหาสำคัญในการบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติ มี 3 ประเด็นหลัก คือ
(1) ปัญหาการขาดความชัดเจนในด้านนโยบายแรงงานข้ามชาติ กระทรวงแรงงานไม่มีการบรรจุแนวทางการบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติในระยะยาวไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีแต่แผนระยะสั้นที่ฝ่ายการเมืองและความมั่นคงเป็นผู้กำหนดรายปี ทำให้ไม่มีความสอดคล้องกับความเป็นจริงในการดำเนินการในหลายเรื่อง เช่น การจดทะเบียนแรงงานข้ามชาติ หรือการพิสูจน์สัญชาติ ที่เป็นนโยบายเป็นรายปี หรือนโยบายของพรรคการเมืองและนักการเมืองที่มีส่วนได้เสียงของการลงทุน และผลประโยชน์เชิงการจ้างงาน ทำให้ขาดความมั่นคง ยั่งยืนในการบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติที่เป็นระบบ
(2) การทำงานเชิงกลไก ด้านนโยบาย และกฎหมายบริหารจัดการ ยังขาดการบูรณาการที่เป็นองค์รวมประสานเชื่อมร้อยในการทำงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง มีลักษณะการทำงานบริหารจัดการแบบแยกส่วน เช่น กระทรวงมหาดไทย กระทรวงแรงงาน กระทรวงสาธารณสุข ขาดการเชื่อมต่อข้อมูล และแนวการปฏิบัติที่เป็นทิศทางเดียวกัน แม้ว่าจะมีกลไกการจัดการที่เรียกว่า คณะกรรมการบริหารแรงงานต่างด้าว(กบร.) แต่ก็ยังประสบความล้มเหลวในด้านการออกนโยบายการบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติ จนมีแรงงานไม่ถูกกฎหมายหลั่งไหลเข้าประเทศไทยมาเป็นจำนวนมาก อีกทั้งยังมองประเด็นความมั่นคงเป็นสำคัญกว่าเรื่องอื่นๆ ทั้งๆที่ในทางปฏิบัติแล้วประเทศไทยก็ต้องการแรงงานส่วนนี้เข้ามาทำงานเพื่อลดต้นทุนการผลิตและพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศด้วยเช่นกัน
(3) การบังคับใช้กฎหมายแรงงาน การเข้าถึงสวัสดิการ สิทธิ และการช่วยเหลือแรงงานยังมีปัญหา โดยเฉพาะการทำงานของกลไกด้านกฎหมายคุ้มครองแรงงาน ตัวอย่างเช่น กรณีพิพาทแรงงานที่โรงงานเดชาแหอวน จังหวัดขอนแก่น ที่นายจ้างยึดใบอนุญาตทำงานและพาสปอร์ต มีการปิดโรงงาน ส่งกลับแรงงานโดยไม่จ่ายค่าชดเชย หรือกรณีการพิพาทแรงงานของแรงงานข้ามชาติที่จังหวัดสงขลา ที่มีการนัดหยุดงานและไล่คนงานออกจากงาน จนนำมาสู่ข้อพิพาทแรงงาน และต้องอาศัยหน่วยงานองค์กรพัฒนาเอกชน กรมจัดหางาน และคณะอนุกรรมการด้านสิทธิแรงงานของสภาทนายความ และอนุคณะกรรมการด้านสิทธิแรงงานของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเข้ามาไกล่เกลี่ย จนแรงงานได้รับการช่วยเหลือด้านค่าตอบแทน
รวมทั้งยังพบในเรื่องของการบังคับใช้และการเข้าถึงสิทธิประโยชน์ที่เหมาะสมกับแรงงานข้ามชาติ ดังกรณีตัวอย่างในเรื่องการบังคับใช้พระราชบัญญัติประกันสังคมในเรื่องการส่งเงินสมทบในอัตราเท่ากับแรงงานไทย และการได้รับสิทธิประโยชน์ 7 กรณีตาม มาตรา 33 ซึ่งในความเป็นจริงนโยบายการให้สิทธิอยู่ทำงานตามมติคณะรัฐมนตรี การเข้ามาทำงานตามบันทึกข้อตกลง (MOU) หรือเข้ามาโดยผ่านการพิสูจน์สัญชาติ แรงงานข้ามชาติสามารถ
ทำงานได้เพียง 4 ปี เท่านั้น หลังจากนั้นต้องเดินทางกลับสู่ประเทศต้นทาง 3 ปี จึงจะสามารถเข้ามาทำงานในประเทศไทยใหม่ได้ หรือกรณีการเก็บเงินสมทบลูกจ้างข้ามชาติไปแล้วนายจ้างบางรายไม่นำเงินไปส่ง เมื่อแรงงานเจ็บป่วยและไปใช้สิทธิการรักษาของประกันสังคมกลับถูกปฏิเสธว่าใช้สิทธิไม่ได้
ข้อมูลจากมติสมัชชาแรงงานข้ามชาติ เรื่องแรงงานข้ามชาติกับการปฏิรูประบบประกันสังคมในแบบที่เหมาะสม เมื่อ 13 มกราคม 2554 ก็ระบุชัดเจนว่า สิทธิประโยชน์ใน พ.ร.บ.ประกันสังคมไม่สอดคล้องกับลักษณะความเป็นประชากรกลุ่มเฉพาะและแนวนโยบายการจัดการเรื่องแรงงานข้ามชาติในประเทศไทย ดังจะเห็นได้จาก
– นโยบายการจ้างงานแรงงานข้ามชาติระดับล่างในประเทศไทย ไม่สนับสนุน/เอื้อให้แรงงานข้ามชาติหญิงได้มีโอกาสตั้งครรภ์ ฉะนั้นโอกาสที่แรงงานข้ามชาติจะใช้สิทธิประโยชน์เรื่องการคลอดบุตรจึงมีความเป็นไปได้น้อยหรือเป็นไปไม่ได้เลย
– ในกรณีสิทธิประโยชน์เรื่องสงเคราะห์บุตร ได้กำหนดอายุบุตรไว้ตั้งแต่แรกเกิดจนถึง 6 ปีบริบูรณ์ แต่แรงงานข้ามชาติสามารถอยู่ในประเทศไทยได้เพียง 4 ปี ก็สิ้นสุดสภาพการเป็นผู้ประกันตน แรงงานก็จะสิ้นสุดการได้รับสิทธิประโยชน์ดังกล่าวไปด้วย
– แรงงานข้ามชาติมีระยะเวลาทำงานได้เพียง 4 ปีเท่านั้น จึงขาดโอกาสที่จะได้รับสิทธิประโยชน์ทั้งบำนาญชราภาพและบำเหน็จชราภาพ ที่กำหนดไว้ว่าต้องมีการส่งเงินสมทบมาแล้วไม่น้อยกว่า 15 ปี หรือต้องรอรับสิทธิประโยชน์เมื่อตอนอายุครบ 55 ปี
– แรงงานข้ามชาติที่ทุพพลภาพเนื่องมาจากการทำงาน ด้วยข้อจำกัดในการสื่อสารและการเดินทาง โอกาสที่แรงงานข้ามชาติจะเข้าถึงการรับเงินทดแทนการขาดรายได้จึงมีความเป็นไปได้น้อยมาก
– แรงงานข้ามชาติไม่มีโอกาสเข้าถึงสิทธิกรณีว่างงาน เนื่องจากเป็นแรงงานที่เข้ามาทำงานตามข้อตกลง MOU ซึ่งเมื่อสิ้นสุดการเป็นลูกจ้างจะต้องถูกส่งกลับประเทศต้นทาง และหากเป็นแรงงานที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติแล้ว เมื่อสิ้นสุดการเป็นลูกจ้างกับนายจ้างปัจจุบันจะต้องหานายจ้างใหม่ให้ได้ภายใน 7-15 วัน และจะต้องปฏิบัติตามเงื่อนไข คือ รับบริการจัดหางานและการฝึกอบรมฝีมือ แรงงานก็ไม่ใช่ผู้ว่างงานแล้วจึงไม่สามารถเข้าไม่ถึงสิทธิประกันการว่างงานได้
– เมื่อแรงงานข้ามชาติได้ส่งเงินสมทบครบตามเงื่อนไขเวลาที่จะก่อให้เกิดสิทธิได้รับประโยชน์ทดแทนกรณีประสบอันตรายหรือเจ็บป่วย หรือกรณีคลอดบุตร กรณีทุพพลภาพ และกรณีตายแล้ว และได้สิ้นสภาพการเป็นลูกจ้าง ให้มีสิทธิได้รับประโยชน์ทดแทนดังกล่าวต่อไปอีก 6 เดือน นับแต่วันที่ผู้ประกันตนผู้นั้นสิ้นสภาพการเป็นลูกจ้าง แต่แรงงานข้ามชาติเมื่อสิ้นสุดสภาพการเป็นลูกจ้างแล้วจะต้องถูกส่งกลับประเทศต้นทางก็ไม่อาจที่จะใช้สิทธิต่อเนื่องอีก 6 เดือนนี้ได้
อีกกรณีหนึ่งที่เป็นปัญหาการทำงาน คือ เมื่อแรงงานเจ็บป่วยจากการทำงานและต้องไปใช้สิทธิตามพระราชบัญญัติกองทุนเงินทดแทน พ.ศ.2537 กลับถูกไม่ให้ใช้สิทธิและให้เป็นการดำเนินการระหว่างนายจ้างลูกจ้างเท่านั้น หรือการถูกละเมิดสิทธิแรงงานด้านค่าจ้าง การทำงานหนัก ชั่วโมงยาวนาน ไม่จ่ายสวัสดิการ ฯลฯ ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 หรือกรณีการขาดการส่งเสริมการรวมกลุ่มแรงงานข้ามชาติในการเข้าเป็นสมาชิกสหภาพแรงงาน ที่มีสิทธิและได้รับการคุ้มครอง ตามพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ 2518 เป็นต้น
ที่ผ่านมาแม้ว่าหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะมีการให้ความช่วยเหลือตามกรณีที่แรงงานถูกละเมิดสิทธิ หรือการเข้าไม่ถึงสิทธิประโยชน์ตามกฎหมายคุ้มครองแรงงานที่เกี่ยวข้อง แต่ก็ยังเป็นลักษณะรายบุคคลเป็นสำคัญมากกว่าการมีนโยบายระดับชาติที่ชัดเจน
2) สถานการณ์การเข้าไม่ถึงการคุ้มครองตามพรบ.ประกันสังคม พ.ศ.2533
เป็นที่ทราบกันดีว่าเมื่อแรงงานข้ามชาติจากประเทศพม่า ลาว กัมพูชา ได้ผ่านการพิสูจน์สัญชาติเพื่อรับรองความเป็นพลเมืองของประเทศต้นทางเรียบร้อยแล้ว แรงงานข้ามชาติจะต้องเข้าสู่การคุ้มครองตาม พ.ร.บ.ประกันสังคม
ปัจจุบันมีแรงงานข้ามชาติที่ต้องเข้าสู่ระบบประกันสังคมประมาณ 480,000 คน อย่างไรก็ตามจากการลงพื้นที่สัมภาษณ์แรงงานข้ามชาติจำนวนหนึ่งที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติแล้ว กลับพบปัญหาที่เป็นผลมาจากการเข้าไม่ถึงการ
คุ้มครองถึง 6 ประการ
(1) มีหลายบริษัทที่นายจ้างส่งเงินสมทบล่าช้ากว่ากำหนด ซึ่งเมื่อครบกำหนดการชำระแล้วต้องนำเงินสมทบมาจ่ายภายใน 15 วัน หากเลยกำหนดจะโดนปรับดอกเบี้ย ทำให้มีนายจ้างบางคนที่จ้างแรงงานจำนวนมากจึงแก้ปัญหาด้วยการไม่ส่งเงินสบทบเลย เพราะไม่อยากเสียค่าปรับจำนวนมาก ทำให้แรงงานจึงเสียสิทธิแม้ว่านายจ้างจะหักเงินแรงงานไปแล้วก็ตาม
(2) ข้อจำกัดในการเข้ารับการรักษาพยาบาลระหว่างรอบัตรประกันสังคม พบว่าในระหว่างที่แรงงานรอบัตรนั้น ต้องเข้ารับการรักษาเฉพาะโรงพยาบาลรัฐเท่านั้น จึงจะสามารถเบิกคืนเงินย้อนหลังที่จ่ายไปได้ทั้งหมด แต่มีแรงงานบางคนที่ไม่ทราบและเข้ารับการรักษาในโรงพยาบาลเอกชนแทน การเบิกคืนย้อนหลังจะสามารถเบิกค่าใช้จ่ายได้เพียงบางส่วนเท่านั้น นอกจากนั้นแล้วในช่วงก่อน 3 เดือนที่จะมีสิทธิ แรงงานก็จะไม่สามารถนำใบเสร็จค่ารักษาพยาบาลมาเบิกย้อนหลังได้ ทั้งๆที่ในความเป็นจริงแล้วแรงงานมักจะทำงานอยู่ในกิจการจ้างงานที่มีความเสี่ยงอันตรายต่อสุขภาพสูง เข้าไม่ถึงความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงานและการอยู่อาศัยที่ดี แต่แรงงานต้องส่งเงินสมทบมาแล้วอย่างน้อย 3 เดือน จึงจะสามารถใช้สิทธิกรณีประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยฉุกเฉินอันมิใช่เนื่องจากการทำงานได้
(3) แรงงานไม่สามารถตรวจสอบสิทธิประกันสังคมได้ เนื่องจากในระหว่างที่สำนักงานประกันสังคมยังไม่สามารถออกบัตรประกันสังคมให้แรงงานได้ การตรวจสอบสิทธิจะทำได้ยากมาก เพราะการออกบัตรประกันสังคมจะขึ้นอยู่กับเลขที่ใบอนุญาตทำงานของแรงงานข้ามชาติ ซึ่งประกันสังคมจะอ้างอิงเลขที่ใบอนุญาตทำงานในการบ่งบอกสิทธิของผู้ประกันตน แต่ในความเป็นจริงแล้วกระทรวงแรงงานจะออกใบอนุญาตทำงานล่าช้ามาก แรงงานจึงไม่สามารถนำเลขที่ใบอนุญาตทำงานมาใช้ยืนยันสิทธิในการเบิกจ่ายสิทธิประกันสังคมได้ แม้ว่าทางสำนักงานประกันสังคมจะได้กำหนดมาตรการแก้ไข โดยการสร้างฐานทะเบียนผู้ประกันตนชั่วคราวไว้ แต่ก็ยังคงมีอุปสรรคในทางปฏิบัติ เพราะชื่อของแรงงานข้ามชาตินั้นคล้ายคลึงกันและไม่มีนามสกุล และการบันทึกทะเบียนผู้ประกันตนของสำนักงานประกันสังคมก็ไม่ได้แยกกลุ่มแรงงานข้ามชาติไว้ต่างหาก ทำให้เกิดความสับสน ล่าช้า เสียเวลามากยามต้องตรวจสอบสิทธิประกันสังคม
(4) มีบางโรงพยาบาลในระบบประกันสังคม มีข้อจำกัดทั้งจำนวนเจ้าหน้าที่และขนาดของโรงพยาบาล ทำให้ความสามารถของการบริการสาธารณสุขในบางพื้นที่ไม่เพียงพอที่จะรองรับแรงงานข้ามชาติที่เข้ามาทำงานในพื้นที่และมีจำนวนมาก รวมทั้งยิ่งทำให้คนในพื้นที่ต้องรอรับบริการล่าช้ามากขึ้น จึงส่งผลต่ออคติเชิงชาติพันธุ์ การกีดกัน การไม่ยอมรับการอยู่ร่วมกันในชุมชนเดียวกันติดตามมา
(5) ตัวแรงงานข้ามชาติเองมักจะไม่ทราบสิทธิต่างๆที่พึงมีพึงได้ ขาดความเข้าใจในกฎเกณฑ์ระเบียบเงื่อนไขต่างๆที่จำเป็น และยิ่งเป็นแรงงานที่ไม่สามารถสื่อสารภาษาไทยได้ นายจ้างไม่สนใจดูแล ยิ่งทำให้เกิดปัญหาในเรื่องการเบิกจ่ายสิทธิทดแทนอย่างมาก มีแรงงานจำนวนมากที่นายจ้างยึดบัตรไว้ แรงงานจึงถือเฉพาะใบเสร็จเพื่อมารับการรักษาแทน จึงเป็นอุปสรรคต่อการรักษาอย่างยิ่ง เพราะแรงงานก็จะไม่มีทั้งบัตรโรงพยาบาล บัตรประกันสังคม และใบอนุญาตทำงาน โรงพยาบาลจึงต้องใช้เวลาตรวจสอบเป็นระยะเวลานาน
(6) มีบางกรณีที่แรงงานเกิดอุบัติเหตุฉุกเฉินนอกสถานที่ทำงานและถูกส่งตัวเข้ารับการรักษา ส่วนใหญ่แรงงานจะไม่มีเอกสารพกติดตัวมา เนื่องจากนายจ้างยึดเก็บไว้ เพราะกลัวแรงงานหลบหนี ทำให้การรักษาพยาบาลเกิดความล่าช้า เพราะโรงพยาบาลต้องติดต่อกับบริษัทที่แรงงานเหล่านี้ทำงานอยู่ เพื่อยืนยันสิทธิการเบิกจ่ายในการรักษาจริง รวมถึงแรงงานมักจะมีชื่อที่เหมือนกันหรือคล้ายคลึงกัน ยิ่งทำให้การตรวจสอบสิทธิล่าช้ามากยิ่งขึ้น นี้ไม่นับว่าถ้าเป็นแรงงานหมดสติเข้ามารักษา ทางโรงพยาบาลก็มักจะแก้ปัญหาด้วยการทำทะเบียนผู้ป่วยใหม่ ไม่ตรวจสอบประวัติเดิม แรงงานก็จะเสียประโยชน์ในประวัติการรักษาที่เคยมีมาก่อนหน้านั้น
***********************
