25 ปี ประกันสังคม : มองให้ไกลกว่า “แยก-ไม่แยก กองทุนผู้ประกันตนแรงงานข้ามชาติ”
บุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์
31 สิงหาคม 2558
อีกไม่กี่วันข้างหน้า 3 กันยายน 2558 ก็จะครบรอบ 25 ปี ของสำนักงานประกันสังคม หากเปรียบเป็นคน ก็จะเรียกว่าเป็น “วัยเบญจเพส” ที่เติบโตเป็นผู้ใหญ่พร้อมปูอนาคตเพื่อก้าวสู่โลกใบใหญ่ที่แข็งแกร่ง คงมั่น แต่ก็เต็มไปด้วยอุปสรรคที่หนาวเหน็บและต้องฟันฝ่าในอนาคตไม่น้อย โดยเฉพาะการคงไว้ในหลักการสำคัญของประกันสังคมให้ได้อย่างแท้จริง คือ “เฉลี่ยทุกข์-เฉลี่ยสุข ดีช่วยป่วย รวยช่วยจน” (Solidarity)
พูดให้เห็นภาพเปรียบได้กับถังน้ำดื่มที่ให้แต่ละคนเอาน้ำ(เงินสมทบ)ที่ตนเองมี มาเทรวมกันไว้เป็นกองกลาง (กองทุนประกันสังคม) ใครกระหายน้ำก็มาตักดื่ม คนที่ไม่กระหายก็ไม่ดื่ม ส่วนคนไหนใกล้จะเป็นลมก็ต้องดื่มมากกว่าคนอื่น จึงเห็นได้ว่าประกันสังคมจึงไม่ใช่เรื่องแบบประกันชีวิตที่ “ใครจ่ายมากย่อมได้รับการคุ้มครองมากกว่า” แต่คือการเฉลี่ยเงินและเฉลี่ยความเสี่ยงของสมาชิกในกองทุนประกันสังคมร่วมกัน
เฉลี่ยเงิน คือ การนำเงินของสมาชิกทุกคนมารวมไว้เป็นกองกลาง ใครมีมากก็จ่ายมาก ใครมีน้อยก็จ่ายน้อยตามสัดส่วนเป็นเปอร์เซ็นต์ของรายได้เพื่อความเป็นธรรม
เฉลี่ยความเสี่ยง คือ การนำความเสี่ยงของสมาชิกหลายกลุ่มมารวมกัน เช่น คนรวยกับคนจน คนแข็งแรงกับคนป่วย คนหนุ่มสาวกับคนแก่ คนโสดกับคนมีบุตร คนพิการกับคนไม่พิการ คนมีงานทำกับคนไม่มีงานทำ ซึ่งคนกลุ่มต่างๆเหล่านี้ก็มีความเสี่ยงที่แตกต่างกันออกไป ใครเดือดร้อนจากความเสี่ยงก็เอาเงินจากกองกลางไปใช้บรรเทาความยากลำบากนั้น ส่งผลให้สมาชิกที่มีความทุกข์ก็จะมีความสุขมากขึ้น
นับตั้งแต่ปี 2553 เป็นต้นมา ที่ “แรงงานข้ามชาติ 3 สัญชาติ จากประเทศพม่า ลาว และกัมพูชา” เมื่อผ่านการพิสูจน์สัญชาติและมีใบอนุญาตทำงานในกิจการที่กฎหมายประกันสังคมได้ระบุไว้ จะต้องเข้าสู่การคุ้มครองตาม พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ.2533 ในมาตรา 33 โดยได้รับความคุ้มครองใน 7 กรณี คือ เจ็บป่วย, คลอดบุตร, สงเคราะห์บุตร, ทุพพลภาพ, ว่างงาน, ชราภาพ และเสียชีวิต ผ่านการจ่ายเงินสมทบจำนวน 5 % ในทุกๆเดือน ร่วมกับนายจ้างอีก 5 % และสมทบจากรัฐ 2.75 %
5 ปี ที่ผ่านมาถือได้ว่าเป็น “ลองผิด-ลองถูก” พร้อมๆไปกับ “ความท้าทายในการบริหารจัดการผู้ประกันตนที่เป็นแรงงานข้ามชาติ” ของสำนักงานประกันสังคมมิใช่น้อย
เพราะ “แรงงานข้ามชาติ” ไม่ใช่ “ฝรั่งมังค่า” แต่เป็น “ต่างด้าว-ต่างดาวที่มาจากบ้านเมืองอื่น ที่มีความแตกต่างทั้งผิวพรรณ หน้าตา ภูมิหลัง เชื้อชาติ วัฒนธรรม สภาพการทำงาน วิถีชีวิต และอื่นๆอีกมากมาย” จาก “ผู้ประกันตนมาตรา 33” จากสถานะ “ลูกจ้าง” ตาม พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ.2533 ที่หมายความว่า ผู้ซึ่งทำงานให้นายจ้างโดยรับค่าจ้าง จึงกลายเป็น “คนกลุ่มอื่นในระบบประกันสังคมประเทศไทย” ที่ต้อง “ถูกจัดการแยกต่างหากโดยเฉพาะ” เพราะเป็น “ภาระ” ของประเทศไทยในการดูแล
ทั้งๆที่ว่าไปแล้ว “ประกันสังคม” ไม่ใช่แค่เพียงเรื่อง “ประกันสุขภาพ” เท่านั้น อย่างที่หลายๆคนยังเข้าใจผิดอยู่ แต่ประกันสังคม คือ หลักประกันทางสังคมในวัยทำงานและเมื่อพ้นเกษียณอายุการทำงาน ที่เกิดการมีส่วนร่วมของแรงงานที่เป็นผู้ประกันตน มิใช่การสงเคราะห์จากรัฐ
เพราะเงิน 5 % ที่แรงงานข้ามชาติถูกหักทุกเดือน ได้ถูกแบ่งสมทบใน 3 กองทุน คือ กองทุนแรก
1.5 % สมทบในกองทุนเจ็บป่วย คลอดบุตร ทุพพลภาพ และเสียชีวิต กองทุนที่สอง 0.5 % สมทบในกองทุนว่างงาน และกองทุนที่สาม 3 % สมทบในกองทุนชราภาพและสงเคราะห์บุตร ซึ่งการสมทบเงินของนายจ้างก็เป็นลักษณะเดียวกับลูกจ้าง
ส่วนรัฐบาลจะสมทบในกองทุนแรก (กองทุนเจ็บป่วย คลอดบุตร ทุพพลภาพ และเสียชีวิต) 1.5 % กองทุนว่างงาน 0.25 % และสงเคราะห์บุตร 1 % (กองทุนชราภาพนี้รัฐบาลไม่ได้สมทบ)
12 กรกฎาคม 2558 นายโกวิท สัจจวิเศษ รองเลขาธิการสำนักงานประกันสังคม ให้สัมภาษณ์สื่อมวลชนว่า
“สำนักงานประกันสังคมอยู่ระหว่างจัดทำร่างกฎหมายประกันสังคมสำหรับแรงงานต่างด้าว โดยศึกษาเทียบเคียงกับประเทศอื่นๆทั้งในและนอกกลุ่มอาเซียน เนื่องจากแรงงานต่างด้าวกับแรงงานไทยมีรูปแบบทำงานต่างกัน บางสิทธิประโยชน์อาจจะไม่สอดคล้องกับแรงงานต่างด้าว
เช่น สิทธิกรณีว่างงานนั้น แรงงานต่างด้าวต้องกลับประเทศหลังครบกำหนดจ้างงาน ทำให้ไม่สามารถรับสิทธิได้ อาจจะต้องตัดการเก็บเงินสมทบส่วนนี้
ส่วนสิทธิกรณีชราภาพนั้น อาจจะให้เงินก้อนแก่แรงงานต่างด้าวที่ต้องกลับประเทศ
ส่วนกรณีคลอดบุตรและการรักษาพยาบาล จะศึกษาว่ามีแรงงานไทยและแรงงานต่างด้าวใช้สิทธิเป็นจำนวนเท่าไหร่
ทั้งนี้เบื้องต้นพบว่าประเทศอื่นๆ ไม่ได้ให้สิทธิประกันสังคมแก่แรงงานต่างด้าวในกรณีคลอดบุตร ว่างงาน คาดว่าจะร่างกฎหมายเสร็จในเดือนกันยายนนี้ และจะเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงานต่อไป” (สำนักข่าวกรมประชาสัมพันธ์)
สอดคล้องกับที่อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน พลเอกสุรศักดิ์ กาญจนรัตน์ ได้ให้สัมภาษณ์กับสำนักข่าวเดียวกันก่อนหน้านั้นในวันที่ 6 กรกฎาคม 2558 ว่า
“ได้เร่งรัดให้ สปส.เร่งจัดทำร่างกฎหมายประกันสังคมสำหรับแรงงานต่างด้าวเป็นการเฉพาะ เพื่อให้สอดคล้องกับการนำแรงงานต่างด้าวมาทำงาน โดยปรับสิทธิประโยชน์ต่างๆ ให้เหมาะสมตามสภาพการทำงาน และระยะเวลาการทำงาน ซึ่งสปส.จะดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 90 วัน พร้อมมั่นใจว่า จะผลักดันกฎหมายฉบับนี้ให้ทันบังคับใช้พร้อมกับการสิ้นสุดเวลาพิสูจน์สัญชาติ วันที่ 31 มีนาคม 2559”
แน่นอนความคิดนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่แต่อย่างใด
ย้อนไปเมื่อ 2 ปีที่แล้ว พฤษภาคม 2556 ภายหลังจากที่ นพ.สมเกียรติ ฉายะศรีวงศ์ ปลัดกระทรวงแรงงาน (ในขณะนั้น) ได้จัดทำเอกสารวิชาการ เรื่อง “แรงงานข้ามชาติ…ควรได้รับความคุ้มครองสิทธิประกันสังคมแค่ไหน” โดยเป็นงานวิชาการในหลักสูตรนักบริหารการยุติธรรมทางปกครองระดับสูง รุ่นที่ 4 ประจำปี 2556 และถูกสำนักงานประกันสังคม (สปส.) นำไปศึกษาความเป็นไปได้ที่จะพัฒนาการประกันสังคมสำหรับแรงงานต่างด้าวในอนาคต เนื่องจากมีข้อเสนอว่า กฎหมายประกันสังคมที่ดูแลแรงงานไทยมีความเป็นเอกภาพอยู่แล้ว ไม่ควรนำระบบประกันสังคมที่ดูแลแรงงานต่างด้าวมารวมไว้ แต่ควรแยกออกเป็นกฎหมายของแรงงานต่างด้าวเฉพาะ
“ไม่เห็นด้วยที่จะให้แรงงานต่างด้าวได้รับสิทธิระบบประกันสังคมเท่ากับคนไทย เสนอแนะว่าควรออกเป็นกฎหมายเฉพาะ ทั้งนี้สิทธิประโยชน์ของแรงงานต่างด้าวที่ทำงานในประเทศไทยควรได้รับความคุ้มครองเช่นเดียวกับแรงงานไทย ได้แก่ กรณีเจ็บป่วยอันไม่เนื่องจากการทำงาน เสียชีวิต ทุพพลภาพ รวมถึงค่าใช้จ่ายในการเดินทางกลับประเทศต้นทาง
ส่วนกรณีคลอดบุตรควรให้การคุ้มครองเพื่อมนุษยธรรมและจรรยาบรรณทางการแพทย์ โดยยกเว้นเงินทดแทนการขาดรายได้ และเงินสงเคราะห์บุตร เพื่อส่งเสริมให้แรงงานต่างด้าวเห็นความสำคัญของการคุมกำเนิด ไม่เข้ามาตั้งถิ่นฐานในไทย เพราะแรงงานเหล่านี้เข้ามาเพื่อทำงานในระยะเวลาหนึ่งเท่านั้น
ขณะที่กรณีชราภาพควรปรับเปลี่ยนวิธีการจ่ายเงินให้เป็นรูปแบบบำเหน็จแทนการจ่ายเงินแบบบำนาญ เพื่อความมั่นคงของกองทุนประกันสังคม และความสะดวกของแรงงานต่างด้าวในการใช้สิทธิเมื่อเดินทางกลับประเทศต้นทาง
ส่วนกรณีว่างงานนั้นแรงงานต่างด้าวไม่ควรได้รับความคุ้มครอง เนื่องจากเข้ามาทำงานในไทยด้วยความสมัครใจ เมื่อพ้นสภาพการทำงานจึงต้องปฏิบัติตามกฎหมายคนเข้าเมือง โดยต้องเดินทางออกจากประเทศไทยภายใน 7 วัน” (สำนักข่าวไทย)
ในปีเดียวกันนั้นเอง สำนักงานประกันสังคมเองก็ได้มีการตั้ง “คณะทำงานพิจารณาการให้ความคุ้มครองในระบบประกันสังคมที่เหมาะสมต่อแรงงานต่างชาติ” ขึ้นมาเพื่อพิจารณาการปรับสิทธิประโยชน์ให้เหมาะสมกับแรงงานข้ามชาติ ทั้งนี้มีนพ.สมเกียรติ ฉายะศรีวงศ์ เป็นประธาน และมีผู้แทนจากองค์กรพัฒนาเอกชน 2 คน คือ นายบัณฑิต แป้นวิเศษ มูลนิธิเพื่อนหญิง และนายพร้อมบุญ พานิชภักดิ์ มูลนิธิรักษ์ไทย ร่วมเป็นคณะทำงาน แต่อย่างไรก็ตามไม่มีความคืบหน้าในคณะทำงานชุดนี้แต่อย่างใด
ขณะเดียวกันสำนักงานประกันสังคมก็ได้มอบหมายให้ ผศ.ทรงพันธ์ ตันตระกูล คณะมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ทำวิจัยเกี่ยวกับการพัฒนาระบบประกันสังคมสำหรับแรงงานต่างด้าวและแรงงานไทยที่ไปทำงานต่างประเทศ ควบคู่ไปอีกทาง
การดำเนินการอีกส่วน คือ การปรับปรุงแก้ไข พ.ร.บ.ประกันสังคม ในส่วนของการจ่ายเงินบำเหน็จแก่แรงงานข้ามชาติแทนการจ่ายสิทธิประโยชน์ในรูปของบำนาญชราภาพ ซึ่งปรากฏในร่างฉบับคณะรัฐมนตรี กับการเสนอเป็นมาตราแยกต่างหากโดยเฉพาะ ซึ่งปรากฏในร่าง พ.ร.บ.ประกันสังคม ฉบับของนายเรวัติ อารีรอบ ส.ส.พรรคประชาธิปัตย์ ที่สภาผู้แทนราษฎรในสมัยนั้นได้รับหลักการพิจารณาในวาระที่ 1 โดยเสนอให้เพิ่มมาตรา 33/1 ที่ระบุว่า
“ให้บุคคลต่างสัญชาติที่เดินทางเข้ามาทำงานในประเทศไทย ซึ่งมีอายุไม่ต่ำกว่า 15 ปี บริบูรณ์และไม่เกิน 60 ปี บริบูรณ์ โดยปรากฏสัญชาติประเทศต้นทาง และมีนายจ้างผู้ได้รับอนุญาตให้จ้างแรงงานต่างชาติ…
หลักเกณฑ์อัตราการจ่ายเงินสมทบประเภทประโยชน์ทดแทนที่ผู้ประกันตนวรรค 1 จะได้รับ ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์เงื่อนไขที่สำนักงานกำหนด โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ทั้งนี้ให้พิจารณาประโยชน์ทดแทนที่ไม่ต่ำกว่าความจำเป็นพื้นฐาน และอาจกำหนดเงินบำเหน็จสะสมในการทำงานที่คืนให้เมื่อเดินทางกลับถิ่นฐานของประเทศต้นทางทุกครั้ง เป็นสิทธิประโยชน์ระยะสั้น”
ความสำเร็จขั้นต้นในเรื่องนี้มาปรากฏชัดใน พ.ร.บ.ประกันสังคม (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2558 ที่ระบุไว้ว่า
“ผู้ประกันตนที่ไม่มีสัญชาติไทย ไม่ว่าจ่ายเงินสมทบครบ 180 เดือนหรือไม่ ถ้าความเป็นผู้ประกันตนสิ้นสุดลงและไม่ประสงค์พำนักในไทย มีสิทธิรับเงินบำเหน็จชราภาพ ตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในกฎกระทรวง” ส่วนประโยชน์ทดแทนอื่นๆยังเป็นไปตามที่ระบุไว้ไม่ได้แยกออกมาต่างหาก
เมื่อวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2558 สำนักงานประกันสังคม(สปส.) เปิดเผยว่า มีจำนวนผู้ประกันตนต่างชาติในระบบประกันสังคมทั้งหมด 492,240 คน ประกอบด้วยพม่า 305,181 คน กัมพูชา 90,643 คน ลาว 12,501 คน อื่นๆ 83,915 คน โดยในช่วงนั้นมีแรงงานข้ามชาติที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติ และเข้ามาทำงานภายใต้ข้อตกลง (MOU) ระหว่างประเทศไทยกับประเทศพม่า ลาว กัมพูชา รวมประมาณ 1.4 ล้านคน
โดยในช่วงปี 2553-2557 สปส.ได้จ่ายประโยชน์ทดแทนให้กับแรงงานข้ามชาติ 3 สัญชาติกว่า 30,000 ครั้ง โดยแยกเป็นผู้ประกันตนจากประเทศพม่าประมาณ 180 กว่าล้าน ประโยชน์ทดแทนที่จ่ายมากคือ สงเคราะห์บุตรจำนวน 12 ล้านบาท ว่างงาน 6 ล้านบาท บำเหน็จชราภาพ 3-4 ล้านบาท ส่วนผู้ประกันตนที่มาจากประเทศลาว ประมาณ 8 ล้านบาท และกัมพูชาประมาณ 26 ล้านบาท
แม้มีเสียงร่ำลือออกมาจากผู้ประกันตนที่เป็นแรงงานข้ามชาติไม่น้อยว่า
“ถูกหักเงินทุกเดือน ไม่รู้เท่าไรและเอาไปทำไม พอป่วยไปโรงพยาบาลก็ไม่หาย ได้แต่พารา”
“ทำงานมา 3 ปี เคยใช้สิทธิแค่ครั้งเดียว”
“ไปโรงพยาบาล ไปประกันสังคม ถ้าไม่มีล่ามก็พูดไม่รู้เรื่อง ไม่มีคนพาไปก็ทำเรื่องไม่เป็น”
“บังคับให้จ่ายก็ต้องจ่าย”
“อยากเอาเงินที่ต้องจ่ายทุกเดือนมาเก็บไว้เอง ถ้าป่วยจะได้เอาไปจ่ายคลินิก อย่างน้อยหมอก็เต็มใจรักษามากกว่า”
โครงการพัฒนากลไกและกลยุทธ์การเข้าถึงนโยบายประกันสังคมที่เหมาะสมสำหรับกลุ่มแรงงานข้ามชาติ ภายใต้มูลนิธิเพื่อนหญิงและมูลนิธิอารมณ์ พงศ์พงัน ได้รับการอนุมัติงบประมาณการทำงานจาก สสส.ในช่วงแรกคือ ตุลาคม 2554 – มีนาคม 2556 และช่วงที่สอง คือ เมษายน 2557 – 30 กันยายน 2558 ปฏิบัติการในพื้นที่จังหวัดสมุทรสาคร พบประเด็นน่าสนใจในเรื่องนี้ว่า เมื่อแรงงานข้ามชาติจะเข้าสู่ประกันสังคมแล้ว ในทางปฏิบัติก็ยังพบปัญหามากมายที่เป็นช่องว่างในการเข้าถึงสิทธิประโยชน์และการรับบริการได้จริง ไม่ว่าจะเป็น
(1) ปัญหาจากตัวแรงงานข้ามชาติ ที่ยังขาดความรู้ความเข้าใจสิทธิที่พึงมีพึงได้ตามกฎหมาย และเงื่อนไขหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวข้อง เช่น เข้าใจว่าการประกันสังคมคือสิทธิรักษาพยาบาล ที่เปลี่ยนจากประกันสุขภาพแบบเดิม หรือเป็นเรื่องที่รัฐบาลหรือนายจ้างบังคับให้แรงงานต้องจ่ายเงินเพื่อมีสวัสดิการมากกว่าการรักษาพยาบาล แต่ไม่รู้มีอะไรบ้าง ขณะเดียวกันก็ต้องเผชิญข้อจำกัดในการดำรงชีวิตและเงื่อนไขการทำงานมากมาย เช่น ระยะเวลาการทำงาน, ต้นทุนค่าใช้จ่ายในการจัดทำใบอนุญาตทำงานและหนังสือเดินทางโดยถูกต้องตามกฎหมาย, เอกสารหลักฐานประจำตัวที่ไม่ครบถ้วนหรือนายจ้างนำไปเก็บรักษาไว้, ต้องหานายจ้างใหม่ภายหลังถูกเลิกจ้างในระยะเวลาไม่เกิน 15 วัน เป็นต้น
(2) หลักเกณฑ์เงื่อนไขการใช้สิทธิประโยชน์ มีความเคร่งครัด ยุ่งยาก ขาดความยืดหยุ่น เช่น ต้องมีหลักฐานจดทะเบียนความเป็นสามีภรรยาหรือบิดามารดา จึงจะได้ประโยชน์ทดแทนกรณีคลอดบุตรและเงินสงเคราะห์บุตร ซึ่งแรงงานจำนวนมากไม่ได้จดทะเบียนสมรสหรือมีใบรับรองการเกิดของบุตร หรือการออกใบอนุญาตทำงานที่ล่าช้าโดยกรมจัดหางาน ทำให้ขาดหลักฐานยืนยันการตรวจสิทธิเบิกจ่ายกับสำนักประกันสังคม , แบบคำร้องต่างๆ ยังไม่มีภาษาของแรงงานข้ามชาติ และการประชาสัมพันธ์สื่อสารด้วยภาษาแรงงานข้ามชาติยังมีน้อยเกินไปและไม่ทั่วถึง เป็นต้น
(3) การไม่มีเจ้าหน้าที่หรือพนักงานติดต่อสื่อสารในภาษาของแรงงาน โดยเฉพาะในหน่วยราชการของกระทรวงแรงงาน และสถานพยาบาลหลายแหล่ง ทำให้แรงงานข้ามชาติไม่สามารถเข้าถึงสิทธิประโยชน์แต่ละกรณีที่พึ่งได้ตามกฎหมายประกันสังคมอย่างถูกต้องรวดเร็วและเป็นธรรม
(4) ปัญหาของฝ่ายนายจ้าง/ผู้ประกอบการ ได้แก่ นายจ้างบางรายไม่แจ้งแรงงานข้ามชาติขึ้นทะเบียนประกันสังคม หรือไม่นำส่งเงินสมทบ หรือไม่ส่งต่อเนื่องต่อสำนักงานประกันสังคม , นายจ้างบางรายมอบหมายให้ผู้แทน หรือนายหน้าไปดำเนินการ ซึ่งอาจมีการแจ้งชื่อใหม่หรือไม่ติดตามผลขึ้นทะเบียน , นายจ้างหลายรายจ่ายค่าจ้างและจัดสวัสดิการแก่แรงงานข้ามชาติด้อยกว่าแรงงานไทยที่ทำงานในสถานประกอบการเดียวกัน แม้อายุงานใกล้กันหรือลักษณะทำงานเหมือนกัน หรือมีการควบคุมบังคับใช้แรงงาน ส่งผลให้แรงงานข้ามชาติหลบหนีไปหางานใหม่ที่มีค่าแรงหรือสวัสดิการมากกว่าเดิม , เข้าใจว่าเป็นความสมัครใจของนายจ้างและแรงงานข้ามชาติว่าจะเข้าประกันสังคมหรือไม่ก็ได้ , มองว่าเป็นต้นทุนภาระที่ไม่จำเป็น หรือมีเจตนาที่จะหลีกเลี่ยงการขึ้นทะเบียนประกันสังคม เพราะเจ้าหน้าที่ไม่เคร่งครัด ไม่สามารถตรวจสอบถึงได้ เป็นต้น
(5) สำนักงานประกันสังคม กระทรวงแรงงานขาดฐานข้อมูลและมาตรการเชิงรุกที่เพียงพอ ชัดเจนในการควบคุมตรวจสอบให้สถานประกอบการ เพราะจำนวนแรงงานข้ามชาติที่เข้ามาทำงานถูกต้องตามกฎหมายคนเข้าเมือง หรือผ่านการพิสูจน์สัญชาติเรียบร้อย หรือเข้ามาทำงานตามข้อตกลงระหว่างรัฐบาลกับรัฐบาล (MOU) จะมีฐานข้อมูลอยู่ที่สำนักบริหารแรงงานต่างด้าว กรมการจัดหางาน และนายจ้างแต่ละราย หากขาดบูรณาการทำงานเชื่อมโยงระหว่างสำนักงานประกันสังคมกับกรมการจัดหางานอย่างใกล้ชิดจริงจัง ย่อมเป็นไปได้ยากมากจะขยายฐานสมาชิกแรงงานข้ามชาติเข้าสู่ระบบประกันสังคมอย่างกว้างขวางทั่วถึงได้ ทั้งนี้เป็นผลมาจากประสิทธิภาพการบังคับใช้กฎหมายประกันสังคมและการบูรณาการของพนักงานเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง ยังขาดระบบส่งเสริมและรณรงค์เชิงรุกให้นายจ้างขึ้นทะเบียนประกันสังคมอย่างจริงจังเพียงพอ
เพื่อให้ช่องว่างสำคัญทั้ง 5 ข้อที่ได้กล่าวไว้ในข้างต้นได้ถูกขจัด โครงการฯจึงได้มีการทำงานร่วมกับภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมในจังหวัดสมุทรสาคร ได้แก่ ประกันสังคม, สวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน, จัดหางาน, หอการค้า, มูลนิธิรักษ์ไทย, กลุ่มสหภาพแรงงานย่านอ้อมน้อยอ้อมใหญ่ และกลุ่มมิตรมอญ พบว่า บทบาทของสำนักงานประกันสังคม นายจ้างและสหภาพแรงงาน ทั้ง 3 ภาคส่วนนี้มีส่วนสำคัญอย่างมากในการทำให้แรงงานข้ามชาติสามารถเข้าถึงสิทธิประกันสังคมได้จริง ได้แก่
- การเสริมสร้างความรู้ให้กับสหภาพแรงงานในพื้นที่อย่างต่อเนื่อง เนื่องจากแรงงานข้ามชาติส่วนใหญ่ทำงานในสถานประกอบการ ซึ่งบางโรงงานจะมีสหภาพแรงงานเป็นองค์กรในการช่วยเหลือลูกจ้าง หรือในบางพื้นที่ก็มีกลุ่มสหภาพแรงงานหรือองค์กรพัฒนาเอกชนด้านแรงงานข้ามชาติในพื้นที่ทำงานอยู่แล้ว โดยเริ่มจากการปรับทัศนคติในการอยู่ร่วมกัน เพื่อให้เห็นคุณค่าแรงงานข้ามชาติในฐานะความเป็นมนุษย์ที่ต้องได้รับการคุ้มครองเหมือนกับแรงงานไทย หลังจากนั้นจึงเน้นไปที่การเสริมความรู้เรื่องกฎหมายประกันสังคมกับการคุ้มครองแรงงานข้ามชาติ ตลอดจนการจัดตั้งแกนนำอาสาสมัครคุ้มครองแรงงาน ทั้งสหภาพแรงงานไทยและแกนนำแรงงานข้ามชาติให้เป็นนักปฏิบัติการช่วยเหลือแรงงาน เพื่อนำไปสู่การคุ้มครองสิทธิแรงงาน และการเข้าถึงประกันสังคมต่อไป
- การทำงานร่วมกับสำนักงานประกันสังคม เพื่อพัฒนาให้เจ้าหน้าที่ประกันสังคมมีขีดความสามารถในการจัดบริการเพิ่มขึ้น บนพื้นฐานการเข้าใจข้อจำกัดของกลุ่มแรงงานข้ามชาติที่ยังเข้าไม่ถึง โดยเฉพาะจากภาษาในการสื่อสารที่แตกต่าง และเอกสารที่ต้องใช้ประกอบซึ่งแรงงานไม่มีหรือไม่สามารถจัดหามาได้ ซึ่งการมีล่ามในการสื่อสาร การจัดทำเอกสารเป็นภาษาของแรงงานข้ามชาติ การประสานกับองค์กรพัฒนาเอกชนในพื้นที่จะเป็นกลไกในการเชื่อมเจ้าหน้าที่ประกันสังคมกับตัวแรงงานในการรับบริการได้ดี
- การทำงานร่วมกับนายจ้าง โดยเชื่อมโยงให้นายจ้างเห็นความสำคัญว่าการเข้าสู่ประกันสังคมจะนำไปสู่การพัฒนาธุรกิจตนเองให้มีความยั่งยืนในอนาคต มากกว่าการบังคับทางตัวบทกฎหมายเพียงเท่านั้น ถือเป็นการสร้างความรับผิดชอบในเรื่องธุรกิจเพื่อสังคม อันจะนำไปสู่การลดการละเมิดสิทธิมนุษยชน ทำให้แรงงานข้ามชาติได้รับความคุ้มครอง อีกทั้งยังเป็นการป้องกันกระบวนค้ามนุษย์จากนายหน้าร่วมด้วย
จากปี 2556 ที่ในสมุทรสาครมีแรงงานข้ามชาติสมัครเป็นผู้ประกันตนจำนวน 47,147 คน จากแรงงานข้ามชาติที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติทั้งสิ้น รวม 170,000 คน กล่าวได้ว่ายังมีแรงงานอีก 51,680 คน ที่ยังไม่ได้เข้าสู่ระบบประกันสังคมและได้รับการคุ้มครองตามกฎหมาย
ผ่านไป 1 ปี ประกันสังคมจังหวัดสมุทรสาครให้ข้อมูลว่า ณ วันที่ 31 ธันวาคม 2557 มีแรงงานข้ามชาติที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติ และได้รับอนุญาตทำงานในจังหวัด ได้มาขึ้นทะเบียนเป็นผู้ประกันตนรวมทั้งสิ้น 93,024 คน จากแรงงานข้ามชาติที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติทั้งสิ้นในปี 2556 รวม 183,274 คน ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 51 ของแรงงานข้ามชาติในจังหวัดที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติ และนำเข้าตาม MOU
ทั้งนี้มีแรงงานข้ามชาติในจังหวัดมาขอรับประโยชน์ทดแทนจากกองทุนประกันสังคม รวมทั้งสิ้น 4,638 คน (พม่า 4,451 คน ลาว 75 คน กัมพูชา 112 คน) คิดเป็นจำนวนเงิน 57,985,465.19 บาท
ในปลายปี 2558 จะมีการเปิดประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (AEC) การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวย่อมส่งผลกระทบในหลายด้าน แม้ว่าการย้ายถิ่นของแรงงานข้ามชาติในระดับล่างจะไม่ได้อยู่ในข้อตกลงการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรีในกรอบ AEC แต่ก็ต้องถือว่าเป็นประเด็นอยู่ในกรอบประชาคมสังคมและวัฒนธรรมอาเซียนด้านการคุ้มครองและสวัสดิการสังคม
ดังนั้นการส่งเสริมให้แรงงานในอาเซียนได้รับความคุ้มครองทางสังคมที่เข้มแข็งมั่นคง จะเป็นมาตรการสำคัญที่ช่วยให้บรรลุเป้าหมายสูงสุดของภูมิภาคได้ โดยเฉพาะการสร้างความร่วมมือเพื่อพัฒนาระบบประกันสังคมของอาเซียนที่เหมาะสม เพื่อเตรียมรองรับการเคลื่อนย้ายแรงงาน โดยเฉพาะในเรื่องสำคัญ คือ การที่ประเทศสมาชิกในอาเซียน ควรจะมาร่วมกันทำข้อตกลงความร่วมมือด้านประกันสังคมระหว่างกลุ่มประเทศสมาชิกอาเซียน เพื่อให้การคุ้มครองดูแลด้านประกันสังคมให้แก่แรงงานในอาเซียนเป็นไปในทิศทางเดียวกัน
ในกรณีนี้งานวิจัยของทรงพันธ์ ตันตระกูล ที่จัดทำให้สำนักงานประกันสังคมเมื่อปี 2555 โดยตรงก็ได้นำเสนอแนวทางจัดทำบันทึกข้อตกลงด้านการประกันสังคมกับต่างประเทศเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่แรงงานทั้งสองฝ่าย ไว้อย่างชัดเจนที่จะสามารถนำไปพัฒนาต่อได้
เช่นเดียวกับที่สำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ได้จัดทำความเห็นและข้อเสนอแนะเรื่อง “แผนการให้มีข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิคนทำงาน” และ “ร่างข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิคนทำงาน” (Draft ASEAN Agreement on the Promotion and Protection of the Rights of Workers) โดยมีหลักการสำคัญเพื่อคุ้มครองสิทธิคนทำงานทุกคนที่อยู่ในรัฐภาคีภายใต้หลักความเสมอภาคและไม่เลือกปฏิบัติ รวมถึงหลักสิทธิมนุษยชนเพื่อให้เป็นไปตามพันธกรณีระหว่างประเทศ โดยร่างข้อตกลงฯ ฉบับนี้จะมีผลบังคับใช้เมื่อมีประเทศสมาชิกให้สัตยาบันห้าประเทศขึ้นไป
สำหรับตัวอย่างต้นแบบที่น่าสนใจในเรื่องประกันสังคมโดยตรง คือ “ประกันสังคมในกลุ่ม GCC” ที่พบว่า พลเมืองที่ทำงานอยู่ในกลุ่มประเทศอ่าวอาหรับ ได้แก่ คูเวต , บาห์เรน, ซาอุดีอาระเบีย, กาตาร์, สหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ และโอมาน เรียกกันว่า “Gulf Cooperation Council หรือ GCC” รัฐบาลทั้ง 6 ประเทศนี้ได้มีข้อตกลงร่วมกันในระดับภูมิภาคว่า ถ้าพลเมืองในรัฐสมาชิก GCC ไปทำงานต่างประเทศที่เป็นสมาชิก GCC เหมือนกัน คนกลุ่มนี้จะมีสิทธิได้รับความคุ้มครองประกันสังคมอย่างต่อเนื่อง โดยการประสานงานขององค์กรด้านประกันสังคมในประเทศสมาชิก ที่จะทำหน้าที่เป็นผู้ประสานงานให้แก่กันและกัน ไม่จำเป็นต้องไปตั้งสำนักงานใหม่และจ้างพนักงานเพิ่มขึ้นมาแต่อย่างใด
อีกตัวอย่าง ได้แก่ รัฐบาลจีนได้มีการทำ MOU กับรัฐบาล 25 ประเทศ ที่แรงงานจีนย้ายถิ่นไปทำงาน เพื่อทำให้แรงงานสามารถเข้าถึงการคุ้มครองแรงงานได้จริง เช่น เยอรมัน เกาหลีใต้ เป็นต้น
ดังนั้นโดยหลักการการนำประโยชน์ของแรงงานข้ามชาติมาเป็นตัวตั้งในการพิจารณา จึงถือว่าเป็นการสร้างมาตรฐานให้กับแรงงานไทยไปในขณะเดียวกัน เพราะการออกแบบเรื่องแรงงานข้ามชาติย่อมมีความยากกว่าแรงงานไทยในฐานะ “พลเมือง” อยู่แล้ว ซึ่งถ้าทำในเรื่องนี้สำเร็จจะเป็นการทำให้เกิดการสร้างประกันสังคมในระดับอาเซียน อีกทั้งยังทำให้แรงงานข้ามชาติเป็นหนึ่งเดียวกับแรงงานไทยได้จริง
25 ปี ประกันสังคมในประเทศไทยได้เดินมาถึงจุดเปลี่ยนผ่านที่สำคัญอีกครั้งหนึ่ง ความพยายามในการพัฒนาให้แรงงานข้ามชาติได้เข้าถึงสิทธิประโยชน์ประกันสังคมผ่านปฏิบัติการรูปแบบต่างๆ ถือเป็นการนำร่องที่ดี การมอง “แรงงานข้ามชาติที่ไม่ใช่ฐานะลูกจ้างตามกฎหมายประกันสังคมที่ระบุนิยามไว้อย่างชัดเจน” และพยายามแยกผู้ประกันตนแรงงานข้ามชาติในมาตรา 33 ออกมาจัดการต่างหากจากกลุ่มแรงงานในระบบ จึงเป็นเรื่องถอยหลังเข้าคลองและสะท้อนความอับจนปัญญาของสำนักงานประกันสังคม
ทั้งๆที่ในเดือนมีนาคม 2559 สหประชาชาติกำลังจะประกาศแผนการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals-SDGs) หรือวาระการพัฒนาของโลกตั้งแต่ปี พ.ศ. 2559-2573 โดยเป้าหมายหนึ่งใน 17 เรื่องหลัก ซึ่งถูกระบุในเป้าหมายที่ 8 คือ เศรษฐกิจและการจ้างงาน โดยส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ยั่งยืนและทั่วถึงให้เป็นไปอย่างยั่งยืน ส่งเสริมศักยภาพการมีงานทำและการจ้างงานเต็มที่ และงานที่มีคุณค่าสำหรับทุกคน
ขณะเดียวหน่วยงานภาคประชาสังคมและเครือข่ายทั่วโลกก็ยังได้ร่วมลงนามให้ “วาระสต็อคโฮล์มว่าด้วยการมีส่วนร่วมของแรงงานย้ายถิ่นและการย้ายถิ่น อยู่ในวาระการพัฒนาระดับประเทศและโลกหลังปี 2558” โดยเห็นว่า การพัฒนาต้องเน้นประชาชนเป็นศูนย์กลางและไม่ใช่แค่การพัฒนาเศรษฐกิจซึ่งมักเป็นจุดเน้นของรัฐโดยทั่วไปเท่านั้น
ดังนั้นสำหรับประเทศไทยแล้ว แรงงานข้ามชาติในฐานะผู้ขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจที่สำคัญ จึงต้องได้รับความคุ้มครองดูแลทางสังคมและประกันสังคมอย่างเท่าเทียมและยุติธรรม จากประเทศที่เข้าไปทำงานเช่นเดียวกับพลเมืองของประเทศนั้นๆ เพื่อทำให้ท่าทีของประเทศไทยที่มีต่อวาระการพัฒนาหลังปี 2558 นี้ความสอดคล้องกับการยึดประชาชนเป็นศูนย์กลางนั้นเอง
