ขอต้อนรับวันงานที่มีคุณค่า 7 ตุลาคม 2560 ในชื่อเรื่องที่ว่า สหภาพแรงงาน นายจ้าง บังคับบัญชา : ยานพาหนะ (ไม่) นำพาไปสู่ “งานที่มีคุณค่า” โดยผู้เขียนมองผ่านปรากฎการณ์การลดทอนอำนาจของสหภาพแรงงาน ผ่านการแต่งตั้งสมาชิกสหภาพแรงงานขึ้นเป็นผู้บังคับบัญชา ซึ่งเกิดขึ้นในบริษัทชิ้นส่วนยานยนต์แห่งหนึ่งอยู่ในขณะนี้ อีกเพียงสองวันก็จะถึงวันงานที่มีคุณค่าปี 2560 7 ตุลาคมของทุกปี เป็นวันที่เครือข่ายแรงงานทั่วโลกออกมารณรงค์เพื่อให้เกิดการยกระดับคุณภาพชีวิตในการทำงานของผู้ใช้แรงงานให้ดีขึ้น หรือที่เรียกว่า “World Day of Decent Work” ทั้งนี้คำว่า “Decent Work” หรือในภาษาไทยแปลว่า “งานที่มีคุณค่า” เป็นคำที่เกิดขึ้นครั้งแรกในที่ประชุมใหญ่ขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) เมื่อปี 2547
อย่างไรก็ตามต้องย้อนไปก่อนหน้านั้น คือ ในปี ค.ศ.1999 หรือ พ.ศ. 2542 ILO ได้มีการนำเสนอ “วาระแห่งงานที่มีคุณค่า” (Decent work agenda) ขึ้นมาก่อน โดยมีแนวทางใน 4 เรื่องหลัก คือ
(1) ส่งเสริมให้เกิดการตระหนักถึงหลักการพื้นฐานและสิทธิในการทำงาน
(2) เพิ่มโอกาสสำหรับผู้ชายและผู้หญิงที่จะได้รับการจ้างงานที่ดีและค่าจ้างที่เท่าเทียมกัน
(3) การขยายขอบเขตและยกระดับการคุ้มครองทางสังคมสำหรับทุกคน (4) เสริมสร้างประสิทธิภาพการเจรจาทางสังคม
ต่อมาวาระแห่งงานที่มีคุณค่าได้ถูกนำเสนอต่อรัฐสมาชิก ILO เป็นครั้งแรกในการประชุมใหญ่ (International Labour Conference) ครั้งที่ 87 เมื่อ ค.ศ. 2004 (พ.ศ.2547) โดยมีความเชื่อมั่นว่า งานที่มีคุณค่าจะยกระดับคุณภาพชีวิตในการทำงานให้ดีขึ้น และส่งเสริมให้มีการพัฒนาแรงงานที่ยั่งยืนโดย “งาน” ที่เรียกว่าเป็น “งานที่มีคุณค่า” นั้น ต้องเป็นงานที่รวมความต้องการของผู้ใช้แรงงานคนหนึ่งๆใน 8 เรื่องเข้าด้วยกัน คือ
1) การมีโอกาสและรายได้ (opportunity and income)
2) การมีสิทธิในด้านต่างๆ (rights)
3) การได้แสดงออก (voice)
4) การได้รับการยอมรับ (recognition)
5) ครอบครัวมีความมั่นคง (family stability)
6) การได้พัฒนาตนเอง (personal development)
7) การได้รับความยุติธรรม (fairness)
8) ความเท่าเทียมระหว่างเพศ (gender equality)
กล่าวโดยง่าย คือ เป็นงานที่สร้างโอกาสความก้าวหน้า สร้างรายได้ที่เหมาะสมกับงานที่ทำ แรงงานรู้สึกเป็นส่วนหนึ่งของที่ทำงาน มีสิทธิ มีเสียง มีเสรีภาพในการรวมกลุ่มและเจรจาต่อรอง เป็นที่ยอมรับ มีส่วนร่วมตัดสินเรื่องต่างๆ ที่จะกระทบกับชีวิตของตน
อีกทั้งยังต้องเป็นงานที่ช่วยให้ชีวิตครอบครัวมีความมั่นคง มีการพัฒนาศักยภาพของตนเอง และเป็นงานที่มีความเป็นธรรม มีความเท่าเทียมกันไม่ว่าเป็นชายหรือหญิงและไม่ถูกเลือกปฏิบัติ
ต่อมาเมื่อวันที่ 10 มิถุนายน 2551 ที่ประชุมใหญ่ครั้งที่ 97 ขององค์การแรงงานระหว่างประเทศได้มีการนำปฏิญญา ILO ว่าด้วยความยุติธรรมทางสังคมในโลกาภิวัฒน์ที่เที่ยงธรรม (The Declaration on Social Justice for a Fair Globalization) มาใช้เป็นเครื่องมือในการเข้าถึง “งานที่มีคุณค่า”
โดยหลักการของปฏิญญานี้เน้นย้ำว่า ความต้องการทั้ง 8 เรื่องนั้น จะเกิดขึ้นได้ ต้องประกอบด้วยเงื่อนไข 2 อย่างนี้ประกอบกัน คือ
1) รัฐต้องรับรองและส่งเสริมเสรีภาพในการรวมตัวและสิทธิในการยื่นข้อเรียกร้องและเจรจาต่อรอง
2) รัฐต้องคุ้มครองให้ลูกจ้างมีสภาพการทำงานและได้รับผลตอบแทนจากการทำงานอย่างยุติธรรม และไม่ถูกเลือกปฏิบัติหรือมีสภาพการทำงานที่ไม่เป็นธรรม อันมีสาเหตุจาก สัญชาติ เชื้อชาติ พื้นฐานทางสังคม ความคิดเห็นทางการเมือง ทัศนคติในเรื่องเพศ การเป็นสมาชิกสหภาพแรงงาน ฯลฯ
“งานที่มีคุณค่า” ยังสอดรับกับเป้าหมายที่ 8 ของวาระการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals-SDGs) ของสหประชาชาติ ที่ผู้นำจากประเทศสมาชิกจำนวน 193 ประเทศรวมถึงประเทศไทย ได้ลงมติรับรองเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนในการประชุมสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ (United Nations General Assembly – UNGA) เมื่อ 25 กันยายน 2558 ที่ผ่านมา โดยใช้เป็นวาระแห่งการพัฒนาของโลกในอีก 15 ปีข้างหน้า (2016-2030) รวม 17 เป้าหมาย
ทั้งนี้เป้าหมายที่ 8 กล่าวถึงเรื่องการส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ต่อเนื่อง ครอบคลุม และยั่งยืน การจ้างงานเต็มที่และมีผลิตภาพและการมีงานที่สมควรสำหรับทุกคน
โดยในข้อย่อยที่ 8.5 ระบุถึงการบรรลุการจ้างงานเต็มที่และมีผลิตภาพ และการมีงานที่สมควรสำหรับหญิงและชายทุกคน รวมถึงเยาวชนและผู้มีภาวะทุพพลภาพ และให้มีการจ่ายที่เท่าเทียมสำหรับงานที่มีคุณค่าเท่าเทียมกัน ภายในปี 2573 และข้อย่อยที่ 8.8 ระบุเรื่อง การปกป้องสิทธิแรงงานและส่งเสริมสภาพแวดล้อมในการทำงานที่ปลอดภัยและมั่นคงสำหรับผู้ทำงานทุกคน รวมถึงแรงงานข้ามชาติ โดยเฉพาะหญิงข้ามชาติ และผู้ที่ทำงานเสี่ยงอันตราย
จากหลักการเรื่อง “งานที่มีคุณค่า” ที่กล่าวมาจึงเห็นได้ว่า “สหภาพแรงงาน” จึงคือ กลไกสำคัญในการรวมกลุ่มของแรงงานเพื่อเจรจาต่อรองในการพัฒนาและปรับปรุงสภาพการทำงาน ตลอดจนแก้ปัญหาข้อพิพาททางแรงงาน เป็นยานพาหนะที่จะนำพาไปสู่การส่งเสริมความเสมอภาคของสิทธิ และการไม่ถูกเลือกปฏิบัติ เพื่อทำให้แรงงานสามารถเข้าถึงงานที่มีคุณค่าได้อย่างแท้จริง และการบรรลุเป้าหมายที่ 8 ของวาระการพัฒนาที่ยั่งยืนของโลก อย่างไรก็ตามอุปสรรคสำคัญในการเข้าถึงงานที่มีคุณค่า คือ การจ้างงานไม่มั่นคงในรูปแบบต่างๆ เช่น จ้างงานรายวัน จ้างงานระยะสั้น จ้างงานแบบเหมาค่าแรง กระทั่งอนุญาตให้นายจ้างเลิกจ้างได้ง่ายขึ้นหรือจ่ายค่าเสียหายแทนรับกลับเข้าทำงานเมื่อความขัดแย้งด้านแรงงานยุติลง
โอกาสของงานที่มีคุณค่าจริงๆ นั้นก็จะเกิดขึ้นได้น้อยมาก และบทบาทของสหภาพแรงงานในฐานะการเป็นกลไกเข้าถึงงานที่มีคุณค่าก็ย่อมทำงานยากขึ้นไปอีก
เมื่อมาพิจารณาสถานการณ์ด้านการรวมกลุ่มและเจรจาต่อรองของสหภาพแรงงานในประเทศไทย พบปัญหาสำคัญหนึ่งในการทำหน้าที่ของสหภาพแรงงานในการเข้าถึง “งานที่มีคุณค่า” และ “สหภาพแรงงาน” ต้องเผชิญกับความยากลำบากในการต้านทานกระบวนการที่เกิดขึ้นดังกล่าวนี้
ทุกๆเดือนกันยายน-ธันวาคมของทุกปี แรงงานในภาคอุตสาหกรรมในประเทศไทย เช่น ภาคยานยนต์และชิ้นส่วนยานยนต์ , ภาคไฟฟ้าและอิเลคทรอนิคส์ , ภาคสิ่งทอ , ภาคปิโตรเลียมและเคมีภัณฑ์
สหภาพแรงงานในอุตสาหกรรมต่างๆเหล่านี้จะเข้าสู่ “ฤดูกาลเจรจาข้อเรียกร้องประจำปี” เพื่อปรับปรุงสภาพการจ้างให้ดีขึ้นสัมพันธ์กับภาวะการเติบโตของบริษัทและบริบทที่เกี่ยวข้อง มีข้อจำกัดต่างๆนานาจำนวนมากที่ทำให้การเจรจาต่อรองของสหภาพแรงงานไม่สำเร็จ โดยเฉพาะการที่ พ.ร.บ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518 ซึ่งเป็นกฎหมายฉบับเดียวด้านแรงงานสัมพันธ์ในประเทศไทย ไม่บังคับให้นายจ้างและลูกจ้างต้องเจรจากันเสมอ เมื่อมีการแจ้งข้อเรียกร้องต่อกัน , นายจ้างมีการปิดงานบางส่วนเฉพาะสมาชิกสหภาพแรงงานที่เกี่ยวข้องกับการยื่นข้อเรียกร้อง และกฎหมายไม่ได้กำหนดระยะเวลาสิ้นสุดในการปิดงานไว้ ,
เมื่อการพิพาทแรงงานยุติ นายจ้างมักจะไม่มอบหมายงานให้ลูกจ้างที่ถูกปิดงานได้กลับเข้าไปทำงานในสถานประกอบการเหมือนเดิม , นายจ้างมักจะมีการเลิกจ้างกรรมการสหภาพแรงงานด้วยเหตุอื่นๆที่ไม่เกี่ยวข้องกับการกระทำอันไม่เป็นธรรมตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 121-123 ติดตามมา และอื่นๆอีกมากมาย ปรากฎการณ์หนึ่งที่น่าสนใจในการลดทอนอำนาจการต่อรองของสหภาพแรงงาน ซึ่งมักเกิดขึ้นในทุกปีในบางกิจการก่อนการยื่นข้อเรียกร้องของสหภาพแรงงานอย่างเป็นทางการ คือ การแต่งตั้ง “สมาชิกสหภาพแรงงานจำนวนหนึ่ง” ซึ่งเดิมเป็นเพียง “พนักงานระดับปฏิบัติการ” ขึ้นเป็น “พนักงานระดับบัญชา”
ล่าสุดพบในบริษัทแห่งหนึ่งด้านชิ้นส่วนยานยนต์ที่ตั้งอยู่ในนิคมอุตสาหกรรมบางปู ซึ่งมีประกาศแต่งตั้งผู้บังคับบัญชารวมประมาณ 30 คน เมื่อ 25 กันยายน 2560 ที่ผ่านมา
โดยอ้างเรื่องการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพและรวดเร็ว โดยระบุว่า
“ให้พนักงานกลุ่มนี้มีอำนาจหน้าที่ในการมอบหมายงานหรือออกคำสั่งในการสั่งงาน ตลอดจนการควบคุมติดตามงาน เสนอปัญหาที่เกิดขึ้น ร่วมแก้ไขปัญหา รวมถึงการลงโทษทางวินัย ตักเตือนด้วยวาจา ออกหนังสือตำหนิไว้เป็นหลักฐาน ได้ตามที่บริษัทมอบหมาย”
ประกาศฉบับดังกล่าวนี้จึงนำมาสู่การที่สมาชิกสหภาพแรงงานเหล่านี้มาลาออกจากสหภาพแรงงาน โดยกังวลว่าการเป็นสมาชิกสหภาพแรงงานจะละเมิด พ.ร.บ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 มาตรา 95 วรรค 3 ที่บัญญัติไว้ว่า
“ลูกจ้างซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาที่มีอำนาจในการจ้าง การลดค่าจ้าง การเลิกจ้าง การให้บำเหน็จหรือการลงโทษ จะเป็นสมาชิกในสหภาพแรงงานที่ลูกจ้างอื่นได้จัดตั้งหรือเป็นสมาชิกอยู่ไม่ได้ และลูกจ้างอื่นจะเป็นสมาชิกในสหภาพแรงงานที่ลูกจ้างซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาดังกล่าวได้จัดตั้งขึ้นหรือเป็นสมาชิกอยู่ไม่ได้”
ทั้งๆที่โดยข้อเท็จจริงแล้ว มีคำพิพากษาศาลฎีกาที่วางบรรทัดฐานคำว่า “บังคับบัญชา” กับกรณีการเป็นหรือไม่เป็นสมาชิกสหภาพแรงงานไว้ว่าพึงพิจารณาอย่างไร ไม่ใช่ดูเพียงประกาศของบริษัทในการแต่งตั้งเท่านั้น
แต่นั้นเองจะมีสมาชิกสหภาพแรงงานกี่คนที่มีโอกาสเข้าถึงข้อมูลเหล่านี้ นอกจากการเลือกใช้วิธีลาออก ซึ่งยิ่งนำไปสู่การถอยลงของสมาชิกสหภาพแรงงานและอำนาจต่อรองที่ลดน้อยลงตามลำดับ และในที่สุดการนำไปสู่การล่มสลายของสหภาพแรงงานในอนาคตก็เป็นได้
อาจมีการกล่าวว่ากฎหมายแรงงานสัมพันธ์เปิดโอกาสให้มีสหภาพแรงงานระดับผู้บังคับบัญชาได้ แต่โดยหลักการของการมีสหภาพแรงงานแล้ว ก็เพื่อแสวงหาและคุ้มครองผลประโยชน์เกี่ยวกับสภาพการจ้าง ส่งเสริมความสัมพันธ์อันดีระหว่างนายจ้างกับลูกจ้างและระหว่างลูกจ้างด้วยกัน ซึ่งสภาพการจ้างที่ไม่เป็นธรรมมักพบในพนักงานระดับปฏิบัติการมากกว่าระดับบังคับบัญชา
ถ้าลองดูสถิติของกระทรวงแรงงานที่จำแนกประเภทสหภาพแรงงาน ณ เดือนกันยายน 2560 พบว่ามีสหภาพแรงงานระดับปฏิบัติการจำนวน 1,283 แห่ง และสหภาพแรงงานระดับบังคับบัญชา 96 แห่ง นี้ก็คงเห็นได้ชัดเจนแล้วถึงบทบาทสหภาพแรงงานในการคุ้มครองคนงานระดับปฏิบัติการให้เข้าถึงสิทธิพึงมีพึงได้ เวลากล่าวถึงคำว่า “บังคับบัญชา” ตามมาตรา 95 พ.ร.บ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 ศาลฎีกาได้วางแนวในเรื่องนี้ไว้ดังนี้
ลูกจ้างซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาที่มีอำนาจในการให้บำเหน็จหรือการลงโทษที่ต้องห้ามมิให้เป็นสมาชิกสหภาพแรงงาน ตามพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 มาตรา 95 วรรคสองนั้น
หมายถึงผู้มีอำนาจในการให้บำเหน็จความชอบหรือเป็นผู้มีอำนาจลงโทษลูกจ้างโดยตรง มิใช่เป็นเพียงผู้รายงานขอบำเหน็จความชอบหรือเสนอขอให้ลงโทษหรือกล่าวโทษพนักงานผู้กระทำผิดวินัย (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1677/2526)
ลูกจ้างซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาตามพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ มาตรา 95 วรรคสอง ต้องพิจารณาว่ามีอำนาจลงโทษโดยตรง มิใช่ถือเอาแต่ผลหรือถือเอาแต่เพียงมีอำนาจรายงานหรือเสนอต่อผู้บังคับบัญชาระดับเหนือขึ้นไปเท่านั้น
เมื่อระเบียบปฏิบัติงานว่าด้วยวินัยและโทษทางวินัยของบริษัท กำหนดโทษผิดวินัยมีเพียง 6 สถานคือ ไล่ออก ปลดออก ให้ออก ลดขั้นเงินเดือนตัดเงินเดือน และภาคทัณฑ์
ดังนั้นการมีอำนาจว่ากล่าวตักเตือนหรือมีอำนาจให้ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาทำทัณฑ์บน แม้จะมีผลนำไปประกอบการพิจารณาความดีความชอบของลูกจ้าง ก็หาใช่เป็นอำนาจในการลงโทษตามพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ มาตรา 95 วรรคสองไม่ (คำพิพากษาฎีกาที่ 3618/2529)
การที่ลูกจ้างซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาตามพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ มาตรา 95 วรรคสอง ที่ต้องห้ามมิให้เป็นสมาชิกสหภาพแรงงานที่ลูกจ้างอื่นจัดตั้งขึ้นนั้น จะต้องมีประกาศกำหนดระเบียบวินัยพนักงานของนายจ้างกำหนดหลักเกณฑ์การกำหนดโทษไว้ด้วย ว่าพนักงานที่มีอำนาจลงโทษผู้ใต้บังคับบัญชา มีขอบเขตการดำเนินการลงโทษด้วยวิธีการใด ถ้าบริษัทไม่มีระเบียบดังกล่าวกำหนดไว้ ย่อมถือว่าลูกจ้างผู้นั้นยังไม่ใช่ผู้บังคับบัญชา (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1540/2524)
ดังนั้นจึงเห็นได้ว่าคำว่า “บังคับบัญชา” ที่บริษัทแต่งตั้งพนักงานระดับปฏิบัติการ โดยเฉพาะในเรื่องอำนาจในการลงโทษที่มักได้รับมอบหมายให้ดำเนินการได้มากกว่าในเรื่อง
“อำนาจในการจ้าง การลดค่าจ้าง การเลิกจ้าง หรือการให้บำเหน็จ”
จึงต้องสัมพันธ์กับการมีผู้ใต้บังคับบัญชา ไม่ใช่มีเพียงตำแหน่งลอยๆ สามารถลงโทษได้โดยตรงทันที ไม่ต้องขออนุญาตใครที่เหนือกว่าขึ้นไป โดยมีระเบียบบริษัทได้วางแนวทางการลงโทษไว้อย่างชัดเจน
นี้อาจเปรียบได้กับตำแหน่งในระบบราชการ เดิมเป็นรองอธิบดี (ระดับซี 9) มีฐานะบังคับบัญชาคนทั้งกรมรองลงมาจากอธิบดี ต่อมาได้เลื่อนระดับเป็น ซี 10 แต่ดำรงตำแหน่งผู้ตรวจประจำกระทรวง แม้ระดับจะสูงขึ้นเทียบเท่ากับอธิบดี แต่ก็ไม่มีฐานะเป็นผู้บังคับบัญชาใคร ทำงานตัวคนเดียว ลูกน้องก็ไม่มี นี้จึงไม่อาจถือได้ว่าเป็นผู้บังคับบัญชาแต่อย่างใด
โดยสรุป “งานที่มีคุณค่า” จะเกิดขึ้นได้จริง “สหภาพแรงงาน” ก็ต้องมีอำนาจในการรวมกลุ่มและเจรจาต่อรองได้จริง ไม่ถูกขัดขวางทั้งจากกลไกรัฐและทุน เพื่อให้สหภาพแรงงานทำหน้าที่เป็นยานพาหนะที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ในการนำพาสมาชิกสหภาพแรงงานไปสู่ปลายทางของการมีคุณภาพชีวิตที่ดี
บุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์
สถาบันส่งเสริมภาคประชาสังคม
5 ตุลาคม 2560
