รายงาน กลุ่มศึกษามุมมองใหม่ ครั้งที่ 1 เรื่อง การคุ้มครองทางสังคมในประเทศไทย บทเรียนจากลาตินอเมริกา

DSCN7327

รายงาน กลุ่มศึกษามุมมองใหม่ ครั้งที่ 1
เรื่อง การคุ้มครองทางสังคมในประเทศไทย บทเรียนจากลาตินอเมริกา
17 สิงหาคม 2557 ณ ห้องประชุมศุภชัย ศรีสติ พิพิธภัณฑ์แรงงานไทย มักกะสัน กรุงเทพฯ
จัดโดย มูลนิธิพิพิธภัณฑ์แรงงานไทย ร่วมกับ มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท

ความเป็นมา

นโยบายด้านสังคม เช่น ระบบความมั่นคงทางสังคม สุขภาพ การศึกษา และอื่นๆ มีส่วนสำคัญในการลดช่องว่างระหว่างคนรวยคนจน แต่การพัฒนานโยบายเหล่านี้มีความท้าทาย เนื่องจากรัฐจำเป็นต้องคำนึงถึงทั้งการหารายได้และการตัดสินใจจัดสรรการใช้จ่าย ซึ่งส่งผลกระทบต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่มีผลประโยชน์ขัดแย้งกัน ทำให้การจัดทำนโยบายมีอุปสรรค ตัวอย่างเช่น ไทยยังมีฐานภาษีที่ร้อยละ 17 ของ GDP ซึ่งค่อนข้างต่ำเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่มีระบบสวัสดิการสังคมก้าวหน้า แต่ไทยก็มีปัญหาในการที่จะเก็บภาษีเพิ่ม นอกจากนี้ ยังมีกระแสต่อต้านนโยบายสังคม โดยเหมารวมว่าทั้งหมดเป็น ประชานิยม ทั้งที่นโยบายสังคมส่วนหนึ่งมีความจำเป็นสำหรับการพัฒนาคนและประเทศ
ในการจัดกลุ่มศึกษาครั้งนี้ จะศึกษาตัวอย่างการพัฒนาการคุ้มครองทางสังคมในลาตินอเมริกาบางประเทศ เช่น บราซิล ชิลี และอุรุกวัย ซึ่งมีความน่าสนใจในแง่ที่ว่า ประเทศเหล่านี้มีระบบการคุ้มครองทางสังคมที่ขยายไปสู่แรงงานนอกระบบ และประชาชนในพื้นที่ชนบท รวมทั้งองค์กรแรงงานมีบทบาทสำคัญในการพัฒนาระบบดังกล่าว

ผู้เข้าร่วม   ผู้นำจากสหภาพแรงงานต่างๆจำนวน 34 คน ราวครึ่งหนึ่งเป็นผู้นำรุ่นใหม่

หัวข้อศึกษา   การคุ้มครองทางสังคมในประเทศไทย บทเรียนจากลาตินอเมริกา

ผู้บรรยาย   โจนาส กาเท็น นักวิชาการรุ่นใหม่สาขาเศรษฐศาสตร์-รัฐศาสตร์-สังคมวิทยา จากเยอรมนี ซึ่งทำการ วิจัยรวบรวมข้อมูลเรื่องการคุ้มครองทางสังคมในบางประเทศของลาตินอเมริกา

DSCN7294 DSCN7346

ภาพรวมการคุ้มครองทางสังคมในประเทศไทย (โดยย่อ)

การคุ้มครองทางสังคม หมายรวมถึงทั้งการประกันสังคมและสวัสดิการสังคม ซึ่งฐานการคุ้มครองทางสังคม คือการรับรองว่า จะต้องมีปัจจัยการครองชีพและบริการสาธารณะขั้นต่ำให้กับทุกคนในสังคมทุกเวลา ซึ่งครอบคลุมการคุ้มครองทั้งเด็ก คนทำงาน คนสูงอายุ ทั้งขณะทำงานและนอกเวลาทำงาน แต่ในความเป็นจริงก็ยังมีการต่อสู้ผลักดันเพื่อให้เกิดความครอบคลุม

สำหรับประเทศไทย ในส่วนของแรงงานก็มีทั้งกองทุนเงินทดแทน ที่ดูแลผู้เจ็บป่วยเนื่องจากการทำงาน และมีกองทุนประกันสังคม ซึ่ง พ.ร.บ.ประกันสังคม คุ้มครอง 7 กรณี คือ เจ็บป่วย ตาย คลอดบุตร สงเคราะห์บุตร ทุพพลภาพ ชราภาพ และว่างงาน แบ่งเป็น

– มาตรา 33 คุ้มครองแรงงานในระบบ (ในสถานประกอบการ)

– มาตรา 39 สำหรับผู้ออกจากงานแต่ต้องการอยู่ในระบบประกันสังต่อ และ

– มาตรา 40 สำหรับแรงงานนอกระบบ (ประกอบอาชีพอิสระ)

ส่วนระบบสุขภาพสำหรับคนทั่วไป ก็มี

– ระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า (ปี 2544)

– เงินช่วยเหลือคนพิการ และเงินช่วยเหลือสำหรับผู้ติดเชื้อ เอชไอวี (เอดส์)
ในเรื่องระบบบำนาญพื้นฐาน ก็มี

– เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ (ปี 2551) เริ่มแรกจ่ายเดือนละ 500 บาท ต่อมาปี 2554 เพิ่มเป็น 600 บาท

– กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ

และยังมีระบบสวัสดิการของข้าราชการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ

ปัญหาของความมั่นคงทางสังคมในประเทศไทย

ประเทศไทยเป็นประเทศหนึ่งที่สังคมมีความไม่เท่าเทียมกันมากที่สุดในโลก มีประชากรราว 10% ที่ยังอยู่ใต้เส้นความยากจน หากกล่าวถึงปัญหาเฉพาะก็เช่น

– แรงงานนอกระบบส่วนใหญ่ยังไม่ได้รับการคุ้มครอง

– แรงงานข้ามชาติส่วนใหญ่ไม่ได้รับการคุ้มครอง แม้ส่วนที่ถูกกฎหมายก็มักเข้าไม่ถึงสิทธิ

– เงินช่วยเหลือกรณีคลอดบุตรก็ยังไม่ครอบคลุมผู้หญิงทุกคน

– เด็กๆส่วนใหญ่ก็ยังไม่ได้รับการดูแล ทั้งเรื่องเงินช่วยเลี้ยงดูเด็ก หรือศูนย์เลี้ยงเด็ก

ซึ่งระบบการคุ้มครองทางสังคมที่ดีต้องสามารถปรับเปลี่ยนได้ตามสถานการณ์ และการจะเกิดระบบคุ้มครองทางสังคมที่ดีและครอบคลุมได้นั้น ต้องอาศัยวิสัยทัศน์ทางการเมืองและความมุ่งมั่นให้เกิดผลในระยะยาว

  DSCN7331 DSCN7277

ระบบการคุ้มครองทางสังคมในลาตินอเมริกาบางประเทศที่ประสบความสำเร็จ

ระบบการคุ้มครองทางสังคมของลาตินอเมริกาถูกนำมาใช้ตั้งแต่ต้นศตวรรษที่ 20 ซึ่งเกิดจากการขับเคลื่อนผลักดันของสหภาพแรงงานที่เข้มแข็งมีประวัติศาสตร์มายาวนาน และกลุ่มพลังทางสังคมในสังคมที่มีแนวคิดที่ฝังรากลึกแบบสังคมประชาธิปไตย แต่ในสังคมก็ยังมีความไม่เท่าเทียมกันมากเช่นเดียวกับประเทศไทยและระดับการพัฒนาก็ใกล้เคียงกัน

ประเทศชิลี

ระบบการคุ้มครองทางสังคมเกิดการเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่ในช่วงทศวรรษที่ 1980 ซึ่งเป็นยุคของรัฐบาลเผด็จการทหารปิโนเชต์ และกลายเป็นแบบอย่างของประเทศอื่นในลาตินอเมริกา เช่น เปรู อาร์เจนตินา โคลัมเบีย อุรุกวัย และเม็กซิโก โดยมีการทดแทนระบบบำเหน็จบำนาญ ระบบสุขภาพและการช่วยเหลือทางสังคมที่เคยเป็นของรัฐให้เป็นระบบที่บริหารจัดการแบบกึ่งเอกชน เพราะรัฐมีเงินทุนน้อยจนเข้าขั้นวิกฤต ซึ่งระบบความมั่นคงทางสังคมส่วนใหญ่ มี 2 ระบบคือ

1. ระบบที่รัฐบาลจัดบริการ เป็นการคุ้มครองขั้นพื้นฐานสำหรับคนจน

2. ระบบที่ให้เอกชนจัดการ เป็นบริการที่เพิ่มเติมจากขั้นพื้นฐาน ซึ่งภาคเอกชนก็จะแข็งขันกันเพื่อเงินโดยบริการให้กับกลุ่มคนรวย

ซึ่งระบบคู่ขนาน 2 แบบนี้ทำให้เกิดช่องว่างทางสังคมมากขึ้น และเกิดขึ้นโดยไม่ฟังความคิดเห็นของสาธารณชน แต่ต่อมาในปี 2534 ภายหลังการพัฒนาประชาธิปไตย นโยบายต่างๆก็พยามยามสะท้อนความคิดเห็นของสาธารณชนมากขึ้น จึงเกิดการปฏิรูประบบการคุ้มครองทางสังคมใหม่ มีกฎหมายควบคุมจำกัดการให้บริการของเอกชน มีการนำโครงการที่ไม่ต้องจ่ายเงินสมทบมาใช้ ทำให้คนจนเข้าถึงได้ง่ายขึ้น ผู้ที่ประกอบอาชีพอิสระก็ได้ประโยชน์ด้วย

ประเทศบราซิล

มีระดับการพัฒนาที่ใกล้เคียงกับประเทศไทย เป็นประเทศหนึ่งที่มีระดับความไม่เท่าเทียมสูงที่สุดในโลก และมีอัตราความยากจนสูง แต่ก็มีระบบการคุ้มครองทางสังคมที่ถือว่าดีที่สุดประเทศหนึ่งในกลุ่มประเทศรายได้ระดับกลาง ซึ่งการเปลี่ยนแปลงในทางที่ดีขึ้นนั้นเกิดขึ้นตั้งแต่ยุคของประธานาธิบดีลูลา (ปี 2003-3011) ที่ยึดแนวทางสังคมประชาธิปไตย มีการใช้งบประมาณเพื่อการคุ้มครองทางสังคมในสัดส่วนที่สูงถึงราว 10% ของจีดีพี โดยมีระบบต่างๆคือ

– การประกันสุขภาพถ้วนหน้า

– โครงการ Bolsa Familia ใช้เงิน 0.4 ของจีดีพี เป็นการโอนเงินภาษีให้คนที่จนที่สุดราว 12.5 ล้านครัวเรือนจำนวน 900 บาท/เดือน โดยมีเงื่อนไขเช่น ต้องส่งลูกไปโรงเรียน พาลูกไปหาหมอทุก 6 เดือน ต้องไม่มีการใช้แรงงานเด็ก เป็นต้น

– โครงการ Beneficio de Prestacao Continuada ใช้เงิน 0.6% ของจีดีพี เป็นเงินช่วยเหลือคนพิการและบำนาญผู้สูงอายุ ซึ่งมีคน 3.1 ล้านคนได้ประโยชน์

– โครงการ Previdencia Rural ใช้เงิน 1.5% ของจีดีพี เป็นเงินบำนาญผู้สูงอายุที่จ่ายให้กับแรงงานนอกระบบในชนบท มี 4.6 ล้านคนได้ประโยชน์

ซึ่งการคุ้มครองทางสังคมของบราซิลเน้นไปที่การบริการพื้นฐาน ระบบใช้คนทำงานน้อย และการเข้าถึงการบริการไม่ยุ่งยากซับซ้อน โดยการช่วยเหลือทางสังคมผ่านการโอนเงินนั้นมีมากขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

ประเทศอุรุกวัย

ใช้ระบบการคุ้มครองทางสังคมแบบผสม ซึ่งดำเนินการโดยรัฐและเอกชน

ในส่วนของรัฐ มีเรื่องบำนาญผู้สูงอายุและการคุ้มครองคนพิการที่ไม่ต้องจ่ายเงินสมทบ ส่วนเรื่องสุขภาพ ก็ให้บริการพื้นฐานซึ่งการจ่ายเงินขึ้นอยู่กับสถานะทางสังคมและเศรษฐกิจ และฟรีสำหรับคนจน

ในส่วนของเอกชน มีระบบบำนาญสำหรับคนที่มีรายได้และสามารถเลือกได้ว่าจะออมแบบใด ส่วนเรื่องสุขภาพ ของเอกชนคุณภาพจะดีกว่า แต่ต้องเสียค่าใช้จ่ายทุกเดือน โดยคนทำงานในระบบจ่ายผ่านการหักภาษี

เรื่องราวความสำเร็จของระบบการคุ้มครองทางสังคมในประเทศแถบลาตินอเมริกา

– พบว่าประเทศในลาตินอเมริกายังมีความแตกต่างกันในเรื่องของความครอบคลุมสำหรับกลุ่มต่างๆ

– คนจนส่วนใหญ่ซึ่งมีราว 20 % ของประชากรไม่อยู่ภายใต้การครอบคลุมของความคุ้มครองทางสังคม

– กลุ่มผู้สูงอายุและคนทำงานมีการครอบคลุมสูงที่สุดในประเทศ ชิลี บราซิล อุรุกวัย

– มีการครอบคลุมกลุ่มคนทำงานในภาคเกษตรได้ดีที่สุดในประเทศอุรุกวัยและชิลี

– ในหลายประเทศล้วนพยายามต่อสู้ผลักดันเพื่อให้ระบบมีความครอบคลุมมากขึ้น ซึ่งระบบที่เข้าถึงได้ง่ายและถ้วนหน้าครอบคลุมคนส่วนใหญ่ได้ดีกว่า

– ทุกประเทศมีการต่อสู้ร่วมกับแรงงานนอกระบบ

– การกระจายอำนาจก็สามารถเพิ่มเรื่องความครอบคลุมได้

– มีบางประเทศในลาตินอเมริกาใช้นโยบายประชานิยมเช่น แจกอาหาร ลดราคาน้ำมัน แต่ไม่ช่วยลดช่องว่างคนรวยคนจนได้เท่า 3 ประเทศดังกล่าว

บทเรียนและการเรียนรู้เชิงยุทธศาสตร์

– จะเห็นระบบการคุ้มครองที่แตกต่างกันมาก คือ ในชิลี ส่วนใหญ่จัดทำโดยเอกชน ในบราซิล จัดโดยรัฐ และเป็นโครงการที่เข้มแข็งโดยประชาชนไม่ต้องจ่ายเงินสมทบ ส่วนอาร์เจนตินาและอุรุกวัย ใช้แบบผสมทั้งของรัฐและเอกชน

– จะเห็นว่าระบบการคุ้มครองทางสังคมมีความก้าวหน้ามากขึ้นเรื่อยๆในลาตินอเมริกา จะแต่ก็ไม่สมบูรณ์แบบเสมอไป ยังมีคนจำนวนหนึ่งที่ไม่ได้รับการคุ้มครอง และสามารถเปลี่ยนแปลงได้สถานการณ์และบริบทของสังคม

– การปฎิรูประบบการคุ้มครองทางสังคมเกิดขึ้นได้โดยการริเริ่มของรัฐบาลที่มีแนวคิดสังคมประชาธิปไตย ซึ่งกล่าวได้ว่าบรรดาผู้นำ เช่น ลูลา ของบราซิล, ลากอสและบาเชเลต์ ของชิลี, วาซเควซและมูจิกา ของอุรุกวัย, เกียชเนอร์ ของอาร์เจนตินา เหล่านี้ที่เข้าสู่อำนาจได้เพราะมีการปรับเปลี่ยนจุดยืนทางการเมืองที่สุดโต่งมาเป็นแบบทางสายกลาง จึงเกิดแนวร่วมในวงกว้างเป็นที่ยอมรับของกลุ่มต่างๆในสังคม

– สหภาพแรงงานลดความสุดโต่ง และมีส่วนสนับสนุนรัฐบาลฝ่ายซ้ายที่แม้จะดำเนินนโยบายแบบทุนนิยมหรือเสรีนิยมใหม่ ให้ประสบความสำเร็จทางการเมือง และสหภาพก็มีอำนาจมากขึ้นเพื่อเป้าหมายให้เกิดนโยบายการคุ้มครองสังคมในระยะยาว

– การปฎิรูปต้องค่อยเป็นค่อยไป ให้เกิดความชอบธรรม มีส่วนร่วมและได้รับความเห็นชอบจากสาธารณะ

– ระบบการคุ้มครองทางสังคมที่ดีอาจมีหลายได้รูปแบบ แต่ผลลัพท์ต้องให้ทุกคนได้รับความคุ้มครอง และต้องเป็นผลระยะยาวมากกว่าเป็นประชานิยมที่หวังประโยชน์เฉพาะหน้าระยะสั้น

– ระบบการคุ้มครองทางสังคมที่ถ้วนทั่วเป็นผลดีต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ สร้างเสถียรภาพทางสังคมทำให้สังคมเป็นธรรมและเท่าเทียมกันมากขึ้นช่องว่างคนรวยคนจนได้เท่า 3 ประเทศดังกล่าว

ช่วงซักถามและแลกเปลี่ยนความคิดเห็น

– ประเทศในลาตินอเมริกาเคยตกเป็นอาณานิคม ที่ดินส่วนใหญ่จึงตกไปอยู่กับเจ้าอาณานิคม ซึ่งเกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคมตามมา ต่อมาจึงมีการใช้ภาษีเพื่อลดความไม่เท่าเทียมกันทางสังคม

– การปฎิรูประบบภาษีเช่น ภาษีที่ดิน ภาษีมรดก เพื่อนำมาใช้ในเรื่องการคุ้มครองทางสังคมสำหรับในประเทศไทยคงไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะผู้เสียภาษีคือชนชั้นกลางที่ไม่มีปัญหามากเรื่องการคุ้มครองทางสังคม และยังมีการเก็บภาษีน้อย

– กรณีในบราซิลที่มีการเดินขบวนประท้วงในช่วงการแข่งขันฟุตบอลโลก กลุ่มที่ประท้วงคือชนชั้นกลางที่เรียกร้องในประเด็นระบบขนส่งสาธารณะ ค่าครองชีพสูง ไม่ใช่กลุ่มคนจนที่ได้รับประโยชน์จากมาตรการการคุ้มครองทางสังคมของรัฐบาลบราซิล

– อยากเห็นพัฒนาการการต่อสู้เรื่องการคุ้มครองทางสังคมให้ประสบความสำเร็จในประเทศไทย ซึ่งความสำเร็จประเมินได้จากเรื่องคุณภาพชีวิต การลดช่องว่างในสังคม ซึ่งอาจต้องใช้เวลานานในการประเมิน แต่ระยะสั้น 3-4 ปี อาจประเมินได้จากความครอบคลุมจำนวนคนได้มากน้อยเพียงใด

– ในประเทศไทยน่าจะเน้นเรื่องการคุ้มครองที่ครอบคลุมอย่างเท่าเทียมในกลุ่มแรงงานนอกระบบและแรงงานข้ามชาติ

– ระบบการคุ้มครองทางสังคมในแต่ละประเทศไม่มีข้อสรุปว่าแบบใดดีกว่ากัน และไม่มีอะไรที่สมบูรณ์แบบ ยังสามารถปรับเปลี่ยนขยายให้มีการคุ้มครองเรื่องต่างๆต่อไปได้อีก

…………………………………………………………….