ความจำเป็นที่ประเทศไทยต้องมีกฎหมายกองทุนการออมแห่งชาติ

โดย บุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์  ฝ่ายวิชาการคณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย

(1) ความจำเป็นที่ประเทศไทยต้องมีกฎหมายกองทุนการออมแห่งชาติ

สำนักงานสถิติแห่งชาติ (2554) พบว่าแรงงานไทยจำนวน 24.6 ล้านคน ซึ่งเป็นแรงงานนอกระบบ หรือคิดเป็นร้อยละ 62.6 ของกำลังแรงงานทั้งหมด 39.3 ล้านคน เป็นแรงงานที่ไม่ได้รับเงินชดเชยจากการว่างงาน การเกิดอุบัติเหตุ และการเกษียณอายุ เนื่องจากแรงงานนอกระบบส่วนใหญ่ไม่ได้เป็นสมาชิกกองทุนประกันสังคม (ปัจจุบันเมื่อเดือนพฤศจิกายน 2555 มีแรงงานนอกระบบเข้าเป็นสมาชิกกองทุนประกันสังคม ตามมาตรา 40 ในพรบ.ประกันสังคม พ.ศ.2533 จำนวน 1,247,848 คน เท่านั้น ) ดังนั้นจึงกล่าวได้ว่าประชากรไทยส่วนใหญ่ยังขาดความมั่นคงทางรายได้ เนื่องจากไม่มีเงินออมที่เพียงพอสำหรับยามจำเป็น และไม่มีหลักประกันรายได้เพื่อการชราภาพจากแหล่งใด นอกจากเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุของรัฐบาลเท่านั้น

รวมทั้งในปัจจุบันโครงสร้างประชากรของประเทศไทยมีแนวโน้มเข้าสู่ประชากรวัยสูงอายุเพิ่มขึ้น ขณะที่วัยเด็กและวัยแรงงานลดลง อันเนื่องจากความก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์การแพทย์และการลดลงของอัตราการเจริญพันธุ์ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คาดการณ์ว่าในปี 2563 หรืออีก 10 ปีข้างหน้า จำนวนผู้สูงอายุจะเพิ่มขึ้น โดยมีสัดส่วนสูงถึงประมาณ 15 % หรือประมาณ 10.5 ล้านคน จากประชากรทั้งประเทศราว 70 ล้านคน หรือสถานการณ์ในปี 2554 พบว่ามีจำนวนผู้สูงอายุที่อายุเกิน 60 ปี สูงถึง 11.36 % ของประชากรผู้สูงอายุทั้งประเทศรวม 7,639,000 คน (หญิง 4,162,000 คน และชาย 3,477,000 คน)

สำนักงานสถิติแห่งชาติให้ข้อมูลเพิ่มเติมว่า ขณะนี้มีผู้สูงอายุไทยกว่าครึ่งหนึ่งจากจำนวนผู้สูงอายุทั้งสิ้น ประมาณ 4 ล้านคน ที่มีรายได้เฉลี่ยอยู่ในช่วง 400-3,300 บาทต่อเดือน โดยจำนวนผู้สูงอายุที่พึ่งพิงรายได้จากบุตรหลานและการทำงานเป็นหลักมีสูงถึง 87% และพึ่งพิงรายได้จากเบี้ยยังชีพ เงินบำเหน็จบำนาญ รายได้จากการออมและการลงทุนเป็นหลักมีเพียง 10% โดยผลสำรวจพบว่าผู้สูงอายุ 31% ไม่มีการเก็บออมและผู้สูงอายุสัดส่วนถึง 42% มีปัญหารายได้ไม่เพียงพอ นี้นับเป็นภาระสังคมและปัญหาของภาครัฐที่จะจัดสรรงบประมาณเพื่อดูแลกลุ่มผู้สูงอายุในอนาคต

แม้ว่ารัฐบาลจะมีนโยบายเรื่องเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุจำนวน 500 บาทต่อเดือน แต่ก็ย่อมไม่เพียงพอสำหรับการครองชีพ ตัวอย่างเช่นเมื่อเปรียบเทียบกับเส้นความยากจนของประเทศไทยในปี 2553 ที่เท่ากับ 1,678  บาทต่อคนต่อเดือน ดังนั้นเพื่อการรักษาระดับการครองชีพในยามชรา ผู้สูงอายุจำเป็นต้องมีเงินออมหรือรายได้เสริมจากแหล่งอื่นๆมาสมทบ

ด้วยเหตุนี้เพื่อส่งเสริมการออมของแรงงานนอกระบบและลดภาระค่าใช้จ่ายของรัฐในระยะยาวเมื่อประเทศไทยมีจำนวนผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นทุกปี และสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 84 (4) ที่บัญญัติให้รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจ คือ จัดให้มีการออมเพื่อการดำรงชีพในยามชราแก่ประชาชน และเจ้าหน้าที่ของรัฐอย่างทั่วถึง ดังนั้นจึงทำให้รัฐบาลในสมัยพรรคประชาธิปัตย์ที่มีนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เป็นนายกรัฐมนตรี และมีนายกรณ์ จาติกวณิช เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง จึงได้มีการจัดตั้งกองทุนการออมตาม พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ.2554 ขึ้นมา ภายใต้กำกับการดูแลของกระทรวง การคลัง ซึ่งมีผลบังคับใช้ไปแล้วตั้งแต่วันที่ 12 พฤษภาคม 2554 เพื่อเป็นการส่งเสริมการออมสำหรับสมาชิกที่เป็นแรงงานนอกระบบกว่า 24.6 ล้านคน ซึ่งเป็นกลุ่มที่ยังไม่มีระบบสวัสดิการรองรับในวัยเกษียณอายุ ทั้งนี้กระทรวงการคลังได้จัดงานเปิดตัวกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) ไปเมื่อวันที่ 1 กรกฎาคม 2554

สาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ มีรายละเอียดดังนี้

(1) ผู้มีสิทธิเป็นสมาชิก กอช. จะต้องเป็นบุคคลสัญชาติไทยซึ่งมีอายุไม่ต่ำกว่า 15 ปีบริบูรณ์ และไม่เกิน 60 ปีบริบูรณ์ และไม่เป็นสมาชิกของกองทุนเพื่อการชราภาพใดๆ ที่มีการสมทบเงินจากรัฐหรือนายจ้าง เช่น กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการกรุงเทพมหานคร กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการส่วนท้องถิ่น กองทุนประกันสังคม (ซึ่งส่งเงินเพื่อได้รับประโยชน์ทดแทนกรณีชราภาพ) กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ และกองทุนสงเคราะห์ตามกฎหมายว่าด้วยโรงเรียนเอกชน เป็นต้น

(2) ตามบทเฉพาะกาลในกฎหมาย กำหนดให้ภายใน 1 ปีแรกที่เปิดรับสมาชิก (8 พฤษภาคม 2555 – 6 พฤษภาคม 2556) เปิดโอกาสให้ผู้สูงอายุที่มีอายุ 50 ปีขึ้นไปที่ไม่อยู่ในระบบบำเหน็จบำนาญใดๆ สามารถออมต่อไปได้อีก 10 ปี โดยมีสิทธิขอรับบำนาญได้เมื่ออายุครบ 60 ปีเป็นต้นไป

(3) การจ่ายเงินเข้ากองทุนมาจาก 2 ฝ่าย คือ

– สมาชิกจ่ายเงินสะสมเข้ากองทุนไม่ต่ำกว่าเดือนละ 50 บาท แต่ไม่เกินจำนวนที่จะกำหนดในกฎกระทรวง ซึ่งจะกำหนดไว้ 1,100 บาทต่อเดือน (ทั้งนี้สมาชิกไม่จำเป็นต้องส่งเงินสะสมทุกเดือน และไม่จำเป็นต้องส่งเงินจำนวนเท่ากันทุกเดือนนอกจากนี้ หากในปีใดไม่สามารถส่งเงินสะสมได้ กอช. จะยังคงสิทธิความเป็นสมาชิกไว้ แต่รัฐก็จะไม่ส่งเงินสมทบให้)

– รัฐบาลจ่ายเงินสมทบให้แก่สมาชิกตามระดับอายุของสมาชิก และเป็นอัตราส่วนกับจำนวนเงินที่สมาชิกสะสมเข้ากองทุน คือ 15-30 ปี รัฐจ่ายให้ 50% ของเงินสะสม แต่ไม่เกิน 600 บาทต่อปี อายุ 30-50 ปี รัฐจ่ายให้ 80% ของเงินสะสม แต่ต้องไม่เกิน 960 บาทต่อปี และอายุมากกว่า 50 ปี แต่ไม่เกิน 60 ปี รัฐจะสมทบจ่ายให้ 100% ของเงินสะสม แต่ไม่เกิน 1,200 บาทต่อปี การกำหนดเพดานการสมทบเงินสูงสุดไว้ในแต่ละปี เพื่อไม่ให้เป็นภาระทางการคลังของประเทศมากจนเกินไป ทั้งนี้รัฐบาลยังได้ค้ำประกันผลตอบแทนขั้นต่ำว่า ต้องไม่น้อยกว่าดอกเบี้ยเงินฝากประจำ 12 เดือนเฉลี่ยของธนาคารออมสิน ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์เกษตร (ธ.ก.ส.) และธนาคารพาณิชย์ใหญ่อีก 5 แห่ง ด้วยเช่นเดียวกัน

(4) เมื่อสมาชิกกองทุนการออมแห่งชาติเกษียณ (อายุครบ 60 ปีบริบูรณ์) จะมีสิทธิได้รับเงินใน 4 กรณี คือ

(4.1) จะได้รับเงินบำนาญจากเงินสะสม เงินสมทบ และดอกผลจากเงินสะสม เงินสมทบ (ตามจำนวนเงินในบัญชีของผู้ออมแต่ละคน) ไปจนตลอดอายุขัย เป็นลักษณะของบำนาญรายเดือนตลอดชีวิต

(4.2) หากสมาชิกทุพพลภาพก่อนอายุครบ 60 ปี จะได้รับเงินสะสมและดอกผลของเงินสะสม ส่วนเงินสมทบและดอกผลของเงินสมทบจะได้รับเมื่อมีอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์

(4.3) หากลาออกจากกองทุน จะได้รับเงินสะสมและดอกผลของเงินสะสม

(4.4) หากเสียชีวิต จะได้รับเงินเท่ากับจำนวนเงินในบัญชีของแต่ละบุคคลที่ออมไว้

(5) หากสมาชิกได้งาน และไปเป็นสมาชิกของกองทุนประกันสังคม กองทุน กบข. กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ หรือกองทุนการออมเพื่อการชราภาพอื่นๆ ก็ยังคงความเป็นสมาชิกและมีสิทธิส่งเงินสะสมกับ กอช. ได้ต่อไป ไม่จำเป็นต้องลาออกจากกองทุน แต่รัฐจะไม่สมทบเงินให้ และเงินที่สะสมในช่วงเวลาดังกล่าว จะไม่ถูกนำมารวมคำนวณเป็นเงินบำนาญ อย่างไรก็ดี

(6) ในระหว่างเป็นสมาชิก กอช. จะไม่สามารถถอนเงินออกมาใช้ก่อนได้

ทั้งนี้กฎหมายยังระบุว่ากองทุนการออมแห่งชาติจะต้องเปิดรับสมาชิกให้ได้ภายใน 1 ปี หลังจากกฎหมายมีผลบังคับแล้ว  หรือตามกำหนดการก็เดิม คือ  8 พฤษภาคม 2555 แต่กระทั่งบัดนี้ก็ยังไม่สามารถเปิดดำเนินการได้ เนื่องด้วยสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่สำคัญ (ดังจะได้กล่าวอย่างละเอียดต่อไปในหัวข้อที่ 4)

กล่าวโดยสรุป กองทุนการออมแห่งชาติก็คือเครื่องมือชนิดหนึ่งในการสร้างเงินบำนาญยามชราภาพโดยสมัครใจของประชากรภาคแรงงานส่วนใหญ่ของประเทศที่เป็นแรงงานนอกระบบ ที่มีรายได้น้อย ไม่เคยออม หรือต้องการออมเงินเพื่อหลักประกันยามชราภาพ เพราะไม่สามารถถอนเงินออกมาใช้ได้ยามฉุกเฉิน เหมือนการออมเงินทั่วไป นอกจากจะลาออกจากการเป็นสมาชิกเท่านั้น แต่ข้อดีคือสามารถกลับเป็นสมาชิกได้อีกเมื่อต้องการ

มีลักษณะเป็นเงินบำนาญแบบผู้รับประโยชน์ต้องมีส่วนร่วมจ่าย ในที่นี้หมายถึง มีส่วนร่วมจ่ายเงินสะสมแต่ละเดือน โดยรัฐบาลสร้างแรงจูงใจให้ประชาชนเข้าเป็นสมาชิกและดำรงความเป็นสมาชิกไปเรื่อยๆด้วยการให้เงินสมทบร่วม เงินสองก้อนนี้จะถูกสะสมไว้ในบัญชีรายตัวของแต่ละคนไม่นำมาปะปนกัน กองทุนนำเงินเหล่านี้ไปบริหารให้เกิดดอกออกผลขึ้นมา เมื่อถึงกำหนดอายุ 60 ปี กองทุนก็จะนำเงินที่มีอยู่ในบัญชีรายตัวทั้งหมดมาคำนวณตามกติกาที่ตั้งไว้ เพื่อเฉลี่ยจ่ายเป็นเงินบำนาญรายเดือนเพื่อสร้างความมั่นคงยามชราภาพให้มีอย่างต่อเนื่อง

(2) กว่าจะเป็นกฎหมายกองทุนการออมแห่งชาติ : การขับเคลื่อนของกระทรวงการคลัง และเครือข่ายแรงงานนอกระบบ (2550-2554)

การริเริ่มจัดตั้งโครงการกองทุนการออมแห่งชาตินั้น ทางกระทรวงการคลังได้มีแนวทางดำเนินงานดังนี้

(1)      สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สสค.) กระทรวงการคลัง ได้ทำการศึกษาวิเคราะห์แนวทางการสร้างเครื่องมือการออมเพื่อการชราภาพที่เหมาะสม โดยศึกษาวิจัยอย่างต่อเนื่องมาตั้งแต่ปี 2549 ลงพื้นที่สำรวจความเป็นไปได้­และความต้องการของแรงงาน จัดสัมมนารับฟังความคิดเห็นจากผู้­แทนองค์กรการเงินชุมชนและแรงงานตามกลุ่มอาชีพในหลายจังหวัด รวมทั้งจัดประชุมกลุ่มย่อยเพื่อรับฟังความคิดเห็นระหว่างตัวแทนภาครัฐ นักวิชาการ และตัวแทนกองทุนประกันสังคม เพื่อให้­ได้ข้อสรุปของกองทุนการออมแห่งชาติที่เป็นไปในทิศทางเดียวกัน ไม่ซ้ำซ้อนกับกองทุนที่มีอยู่แล้ว เป็นรูปแบบกองทุนมีความเหมาะสม ครบถ้วนสมบูรณ์และก่อให้­เกิดประโยชน์ต่อสมาชิกกองทุนอย่างแท้จริง

(2)     สศค. ได้จัดทำข้อเสนอโครงการ กอช. และนำเสนอต่อคณะอนุกรรมการผลักดันระบบการออม เพื่อวัยสูงอายุแห่งชาติ ซึ่งมีปลัดกระทรวงการคลังเป็นประธาน และจากการประชุมจำนวน 4 ครั้งคณะอนุกรรมการมีมติเห็นชอบในหลักการและโครงสร้าง­กองทุนตามที่สำนักงานเศรษฐกิจการคลังเสนอ

(3)     เมื่อวันที่ 23 กรกฎาคม 2552 สศค.ได้­นำเสนอโครงการ กอช. ต่อคณะกรรมการผู้­สูงอายุแห่งชาติ โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ซึ่งที่ประชุมมีมติรับทราบ และเห็นด้วยในหลักการของโครงการตามที่เสนอ

(4)     20 ตุลาคม 2552 คณะรัฐมนตรีได้­มีมติเห็นชอบในหลักการของกองทุนการออมแห่งชาติ และส่งให้­สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ….

(5)     สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. …. เสร็จเรียบร้อย เมื่อวันที่ 31 สิงหาคม 2553

(6)     พระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. …. ได้ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรรับหลักการเห็นชอบในวาระ 1 เมื่อวันที่ 13 ตุลาคม 2553 และร่างกฎหมายฉบับนี้ได้เข้าสู่การพิจารณารายมาตราโดยคณะกรรมาธิการวิสามัญ เมื่อพิจารณาร่างพรบ. เรียบร้อยแล้ว มีการพิจารณาลงมติเห็นชอบในวาระ 2-3 ของสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 14 กุมภาพันธ์ 2554 และเมื่อวันที่ 28 มีนาคม 2554 ที่ประชุมวุฒิสภาลงมติเห็นชอบในวาระ 3 ต่อมาสภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณารอบสุดท้ายในวันที่ 7 เมษายน 2554 และสุดท้ายได้มีการประกาศใช้เป็นกฎหมายอย่างเป็นทางการในวันที่ 12 พฤษภาคม 2554

ในขณะเดียวกันสำนักสนับสนุนการสร้างสุขภาวะและลดปัจจัยเสี่ยงรอง (สำนัก 2) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ก็ได้สนับสนุนให้แผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุ พัฒนาและผลักดันร่าง พรบ.บำนาญแห่งชาติ ขึ้นมา ในด้วยเช่นเดียวกันในปี 2552

โดยความแตกต่างของร่างกฎหมายทั้งสองฉบับ คือ ร่างรัฐบาล ได้เสนอให้มีการออมขั้นต่ำสำหรับคนกลุ่มอายุต่างๆ และรัฐจึงร่วมสมทบเข้าบัญชีของผู้ออมแต่ละคนตามอัตราที่กำหนดไว้ เงินที่ออมจะถูกนำมารวมกันในกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) เมื่อผู้ออมอายุครบ 60 ปี จึงจะได้รับบำนาญรายเดือนประมาณ 192-1,710 บาทต่อเดือนขึ้นกับระยะเวลาการออม การออมแบบนี้ไม่ให้สิทธิออมแก่ผู้ประกันตนในระบบประกันสังคม

สำหรับในร่างภาคประชาชนนั้นได้เสนอให้มีระบบบำนาญแห่งชาติ โดยมีบำนาญขั้นต่ำ 500 บาท (เปลี่ยนเงินสงเคราะห์เบี้ยยังชีพ 500 บาทเป็นบำนาญขั้นต่ำ) ถ้าต้องการบำนาญมากกว่า 500 บาทก็ต้องออมเพิ่ม โดยให้คนที่อายุ 20 ปีขึ้นไปทุกคนสามารถออมขั้นต่ำ 100 บาทและรัฐร่วมสมทบ 50 บาทเหมือนกันทุกคน ข้อเสนอนี้ผู้ประกันตนในระบบประกันสังคมสามารถร่วมออมได้ และทุกคนมีสิทธิให้ญาติรับเงินฌาปนกิจสงเคราะห์อีก 12,000 บาทเมื่อผู้ออมเสียชีวิต ถ้าออมตั้งแต่อายุ 20 ปีจนถึง 60 ปีจะได้รับบำนาญเพิ่มจากบำนาญขั้นต่ำอีกประมาณ 1,000 บาทต่อเดือน

ทั้งนี้แผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุได้ร่วมกับแผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงานจัดเวทีระดมความคิดเห็นจากผู้ใช้แรงงานภาคส่วนต่างๆ เพื่อปรับปรุงร่างกฎหมายภาคประชาชนให้สมบูรณ์ รวมทั้งการริเริ่มจัดตั้งคณะทำงานจากผู้ใช้แรงงานกลุ่มต่างๆ ทั้งแรงงานในระบบ นอกระบบ เกษตรพันธสัญญา หรือกลุ่มแท็กซี่ เพื่อผลักดันให้กฎหมายภาคประชาชนฉบับนี้มีผลตอบรับในสภาผู้แทนราษฎร

อย่างไรก็ตามเนื่องจากในช่วงเดือนเมษายน – มิถุนายน 2553 สถานการณ์ทางการเมืองยังมีความไม่แน่นอน การดำเนินงานของคณะทำงานจึงได้หยุดชะงักไป  ต่อมาในเดือนกรกฎาคม 2553 มีการรายงานข่าวจากสื่อมวลชนว่า จะมีการนำร่างพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ….  เข้าสู่การพิจารณาในรัฐสภาในช่วงเปิดสมัยประชุมสภาในเดือนกันยายน 2553 ดังนั้นจึงมีการดำเนินการขับเคลื่อน/ผลักดันอย่างเป็นรูปธรรมเพื่อการตอบรับเชิงนโยบายต่อ โดยมีการจัดตั้ง “เครือข่ายบำนาญประชาชน” ขึ้นมา ที่เป็นการรวมตัวของแรงงานนอกระบบกลุ่มอาชีพต่างๆในแผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงานและองค์กรพัฒนาเอกชนด้านแรงงาน เมื่อเดือนสิงหาคม 2553 เพื่อกลไกในการขับเคลื่อนผลักดัน ร่างพรบ.บำนาญแห่งชาติ พ.ศ…. รวมถึงยังทำหน้าที่ในการติดตามกลไกการบังคับใช้กฎหมายภายหลังการประกาศใช้อย่างเป็นทางการ  

กระบวนการทำงานที่สำคัญ คือ การผลักดันกฎหมายบำนาญฉบับประชาชนผ่านระบบพรรคการเมืองโดยการเข้าชื่อของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร จำนวน 20 ชื่อ ในพรรคฝ่ายค้าน คือ พรรคเพื่อไทย โดย สส.สถาพร มณีรัตน์ และคณะ เพื่อเสนอร่าง พรบ.เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรคู่ขนานกับร่างพรบ.ของรัฐบาล จนในที่สุดร่างพรบ.บำนาญแห่งชาติ ที่เสนอผ่าน สส. 20 รายชื่อ ได้รับหลักการเห็นชอบในวาระ 1 ของสภาผู้แทนราษฎร ร่วมกับร่างฉบับคณะรัฐมนตรี และเข้าสู่ตามเส้นทางกระบวนการนิติบัญญัติ

(3) การขับเคลื่อนของเครือข่ายแรงงานนอกระบบภายหลังกฎหมายประกาศใช้เมื่อ 12 พฤษภาคม 2554

นับตั้งแต่เดือนพฤษภาคม 2554 เป็นต้นมา ที่มีการประกาศใช้ พรบ.กองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. 2554 ทางเครือข่ายศูนย์ประสานงานแรงงานนอกระบบ 4 ภูมิภาค กรุงเทพและปริมณฑล ที่รวมตัวกันเป็น “เครือข่ายบำนาญประชาชน” จึงได้มีการทำงานและประสานความร่วมมือกับโครงการขับเคลื่อนและผลักดันนโยบายสาธารณะระดับชาติ เพื่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตประชากรกลุ่มเฉพาะ ภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) เพื่อปรึกษาหารือและการเข้าพบผู้กำหนดนโยบาย คือ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) เพื่อร่วมกันพัฒนาให้เกิดกลไกการบังคับใช้กฎหมาย ให้ตอบสนองต่อเจตนารมณ์ ให้มีประสิทธิภาพ ภายใต้การมีส่วนร่วมจากภาคแรงงานนอกระบบเป็นสำคัญ เนื่องจากกฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมายใหม่ ทำให้กระทรวงการคลังต้องมีการจัดทำแนวทางรองรับในการบังคับใช้ เช่น ประกาศ กฎกระทรวง ระเบียบต่างๆ ดังนั้นมีความจำเป็นที่เครือข่ายต้องมีเวทีเข้าไปมีส่วนร่วมในการพิจารณากลไกและมาตรการต่างๆ ร่วมด้วย อย่างไรก็ตามด้วยข้อจำกัดดังที่กล่าวมาข้างต้น ทำให้การทำงานร่วมกับผู้กำหนดนโยบายจึงไม่ได้รับการตอบรับ

ทั้งนี้กิจกรรมที่ดำเนินการ ได้แก่

(1) เวทีสำหรับแกนนำแรงงานนอกระบบในการเรียนรู้สาระสำคัญของ พรบ.กองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ.2554 เพื่อเสริมสร้างความรู้ความเข้าใจ

(2) การยื่นหนังสือถึงกระทรวงการคลังเรื่อง

– ตัวแทนผู้ที่เหมาะสมต่อการเป็นคณะกรรมการ กอช.

– แนวทางการบริหารจัดการกองทุนอย่างมีธรรมาภิบาล

– การมีส่วนร่วมของชุมชนท้องถิ่นในการจัดการกองทุนการออมแห่งชาติ

– การเชื่อมโยงระหว่างกองทุนสวัสดิการชุมชนกับกองทุนการออมแห่งชาติ ควรจะต้องมีการสื่อสาร ให้ประชาชนเข้าใจและเห็นความสำคัญ

–  การเข้ามามีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการบริหารจัดการกองทุนการออมแห่งชาติ

– ให้กองทุนสวัสดิการชุมชนเป็นฐานในการรับฝากเงินออม การจัดเก็บบำนาญ และเชื่อมโยงท้องถิ่นและการออม ทั้งนี้ควรมีผู้แทนกองทุนสวัสดิการชุมชนต้องอยู่ในกรรมการเตรียมการจัดตั้งกองทุนการออมแห่งชาติ

ในช่วง 1 ปีที่ผ่านมา นับตั้งแต่การประกาศใช้กฎหมาย สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.)  ได้มีการจัดสัมมนาเผยแพร่ความรู้ด้านการออมเพื่อการชราภาพแก่ประชาชนใน 14 จังหวัด และมีการยกร่างอนุบัญญัติที่ออกตามพรบ. ทั้งหมด 32 ฉบับ ได้แก่

–   ร่างกฎกระทรวง 7 ฉบับ ทั้งนี้อยู่ในระหว่างการพิจารณาของกระทรวงการคลัง

–   ร่างประกาศกระทรวงการคลัง 4  ฉบับ

–   ร่างประกาศคณะกรรมการกองทุนการออมแห่งชาติ  6 ฉบับ

–  ร่างข้อบังคับคณะกรรมการกองทุนการออมแห่งชาติ  3 ฉบับ มีผลบังคับใช้แล้วจำนวน 3 ฉบับ

–  ร่างระเบียบกองทุนการออมแห่งชาติ  9 ฉบับ มีผลบังคับใช้แล้วจำนวน 5 ฉบับ

–  ร่างประกาศกองทุนการออมแห่งชาติ 3 ฉบับ

–  คำสั่งกองทุนการออมแห่งชาติ  1 ฉบับ

ปัจจุบันสำนักงาน กอช. ได้จัดตั้งขึ้นแล้วโดยใช้อาคารธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้า (ธสน.) บนถนนพหลโยธิน ชั้น 22 มีพนักงานประมาณ 10 คน  ใช้ทุนประเดิมในการจัดตั้ง 200 ล้านบาท 

(4) เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลก็เกิดความเปลี่ยนแปลง 7 สาระสำคัญในกฎหมาย : สิงหาคม 2555

ในยุคสมัยที่กระทรวงการคลังมีนายกิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรี เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง พบว่า เมื่อเดือนสิงหาคม 2555 ได้มีการเสนอให้แก้ไขกฎหมายกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) เพื่อให้คณะรัฐมนตรี (ครม.) พิจารณาเห็นชอบ และให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาต่อไป โดยคาดว่าจะดำเนินการแก้ไขกฎหมายดังกล่าวได้เสร็จภายในปี 2556 เนื่องจากการแก้ไขกฎหมายจะต้องผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ต้องผ่านการกลั่นกรองของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและต้องผ่านการพิจารณาของรัฐสภาอีกถึง 3 วาระ ทั้งในระดับสภาผู้แทนราษฎรและระดับวุฒิสภา ทำให้ต้องใช้เวลาอีกนานนับปี จึงจะสามารถเริ่มเปิดรับสมาชิกแรงงานนอกระบบเข้ามาเป็นสมาชิกได้หลังจากนั้น ดังนั้นจึงทำให้ขณะนี้กองทุนการออมแห่งชาติจึงยังไม่สามารถเปิดรับสมาชิกได้ตามที่กำหนดไว้ คือ ตั้งแต่เดือนพฤษภาคม 2555 เป็นต้นมา

ทั้งนี้ได้มอบหมายให้สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ศึกษาแนวทางการแก้ไขกฎหมาย กอช. ซึ่งขณะนี้ได้ศึกษาเสร็จเรียบร้อยแล้วเมื่อกลางเดือนตุลาคม 2555 ขณะนี้อยู่ในระหว่างการพิจารณาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเพื่อเห็นชอบต่อไป ทั้งนี้มีสาระสำคัญที่เปลี่ยนแปลงจากเดิม 7 เรื่อง คือ  

(1.1)    ให้สมาชิกเลือกที่จะรับเงินหลังเกษียณอายุ 60 ปี เป็นเงินบำเหน็จหรือบำนาญก็ได้ จากเดิมที่เป็นเงินบำนาญอย่างเดียว (มาตรา 34)

(1.2)    การแก้ไขเกี่ยวกับการจ่ายเงินสมทบของภาครัฐที่เดิมจ่ายเป็นขั้นบันไดตามอายุของสมาชิกเริ่มตั้งแต่ 50 บาท, 80 บาท และ 100 บาท ให้ปรับปรุงจ่ายเป็นอัตราเดียว 100 บาท แต่ทั้งปีต้องไม่เกิน 1,200 บาทต่อปี (มาตรา 32)

(1.3)    การแก้ไขให้คนที่อายุเกิน 60 ปี สามารถเป็นสมาชิกได้ แต่ต้องเป็นสมาชิกไม่ต่ำกว่า 5 ปี หากออกก่อนจะได้คืนเฉพาะเงินที่ตัวเองจ่ายสมทบเท่านั้น ไม่ได้ส่วนของที่ภาครัฐจ่ายสมทบ (มาตรา 69)

(1.4)    กรณีทุพพลภาพ  แก้ไขเป็นให้สมาชิกสามารถรับเงินที่เกี่ยวข้องคืนได้ทั้งหมด  โดยครอบคลุมเงินในส่วนที่ภาครัฐสมทบด้วย ซึ่งกฎหมายเดิมระบุว่าหากสมาชิกต้องการจะรับเงินคืน จะได้เฉพาะเงินที่สะสมกับดอกผลเท่านั้น (มาตรา 37)

(1.5)    ข้อสังเกตเรื่องการบริหารการลงทุน ที่ระบุว่าให้สามารถนำเงินของสมาชิกไปลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงได้นั้น อาจทำให้แรงงานเกิดความกังวลและไม่สมัครเป็นสมาชิก จึงมีการห้ามลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยง เช่น การลงทุนในหุ้น ทั้งนี้ให้ลงทุนได้เฉพาะเงินฝากธนาคาร พันธบัตรรัฐบาล รัฐวิสาหกิจ เท่านั้น เพื่อไม่ให้เกิดปัญหาการขาดทุน (มาตรา 42)

(1.6)    มีการเปลี่ยนแปลงตำแหน่งเลขาธิการกองทุนการออมแห่งชาติ โดยไม่ต้องสรรหาคนนอกมาเป็นเลขาธิการ แต่เปลี่ยนแปลงให้ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง เป็นเลขาธิการ กอช.โดยตำแหน่ง (มาตรา 25)

(1.7)    มีการระบุเพิ่มเติมถึงวิธีการสรรหาสมาชิก โดยมอบหมายให้ธนาคารออมสินและธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ (ธกส.) เป็นผู้หาสมาชิกให้ โดยจะให้สมาชิกเปิดบัญชีกับธนาคารดังกล่าวนั้นโดยตรง

มีประเด็นสำคัญที่ทางสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ได้นำเสนอไว้ในข้อสังเกตรายงานฉบับแก้ไขนี้ด้วยว่า “ให้แรงงานนอกระบบสามารถสมัครเข้าเป็นสมาชิกได้ทั้ง 2 กองทุน คือ กองทุนประกันสังคม และกองทุนการออมแห่งชาติ ซึ่งเดิมกฎหมาย กอช.ปัจจุบัน ในมาตรา 30 ได้ระบุว่า  ผู้ประกันตนที่เป็นสมาชิกตามมาตรา 40 ของกฎหมายประกันสังคมที่มีสิทธิประโยชน์ชราภาพอยู่แล้วจะไม่สามารถเข้าเป็นสมาชิก กอช. ได้ ทั้งนี้มีการระบุเพิ่มเติมว่า ทางกระทรวงแรงงานก็เห็นชอบในหลักการดังกล่าวนี้ด้วย”

นอกจากนั้นแล้วยังพบว่าในบทเฉพาะกาลมาตรา 66 ได้ระบุว่า ในวาระเริ่มแรกให้รัฐบาลจัดสรรเงินเข้าบัญชีเงินกองกลางตามมาตรา 46 (3) เป็นจำนวน 1,000 ล้านบาท เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานของกองทุน แต่กลับพบว่าในช่วงที่ผ่านมาเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลจากพรรคประชาธิปัตย์มาเป็นพรรคเพื่อไทย กองทุนการออมถูกตัดงบประมาณในปีงบประมาณ 2555 เหลือเพียง 225 ล้านบาท (งบบุคลากร 2.50 ล้านบาท, งบดำเนินการ 53.54 ล้านบาท, งบลงทุน 101.49 ล้านบาท, งบรายจ่ายอื่น 22.40 ล้านบาท, เงินสมทบ 45.07 ล้านบาท) ยังขาดอยู่อีก 775 ล้านบาท  ยังไม่รวมเงินสมทบส่วนที่รัฐบาลจะต้องจ่ายให้กับสมาชิกอีก และปีงบประมาณ 2556 รัฐบาลพรรคเพื่อไทยก็ได้อนุมัติให้เพียง 500 ล้านบาทเท่านั้น (งบบุคลากร 2.50 ล้านบาท งบดำเนินการ 53.54 ล้านบาท, งบลงทุน 101.49 ล้านบาท, งบรายจ่ายอื่น 22.40 ล้านบาท,เงินสมทบ 45.07 ล้านบาท)

(5) การประกาศใช้กองทุนการออมล่าช้า ภาพสะท้อนความไม่มั่นคงทางการเงินในยามชราภาพ

การที่รัฐบาลประวิงเวลาไม่เร่งผลักดันให้มีการสร้างหลักประกันทางการเงินยามชราภาพด้วยกองทุนการออมแห่งชาติให้เร็วที่สุด ก็จะทำให้การเริ่มสะสมเงินโดยแรงงานนอกระบบและการสมทบร่วมโดยรัฐบาลก็จะล่าช้าออกไป ปัญหาที่ตามมาก็คือ เงินที่จะสะสมในบัญชีรายตัวก่อนถึงอายุ 60 ปีตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายก็จะน้อยลงตามไปด้วย ท้ายที่สุดเงินบำนาญรายเดือนที่จะมีใช้ยามชราภาพก็จะเหลือเพียงน้อยนิด รัฐบาลอาจจะไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์สร้างความมั่นคงทางการเงินยามชราภาพให้กับประชาชนได้

อาจมีบางคนถกเถียงว่า ทุกวันนี้รัฐบาลก็ยังมีนโยบายเบี้ยยังชีพอยู่มิใช่หรือ เพราะรัฐบาลก็ได้จัดสรรงบประมาณแผ่นดินให้กับประชาชนกลุ่มที่ยังขาดหลักประกันในรูปแบบของเบี้ยยังชีพเป็นรายเดือนอยู่แล้ว ดังนั้นรัฐบาลก็ไม่จำเป็นต้องผลักดันกองทุนการออมแห่งชาติต่อก็ได้

 ในประเด็นนี้หากเราเปรียบเทียบกับกลุ่มแรงงานในระบบหรือลูกจ้างในสถานประกอบการที่เป็นสมาชิกกองทุนประกันสังคม จะทำให้เราเห็นปัญหาเชิงโครงสร้างได้อย่างชัดเจนมากขึ้น กล่าวคือ การเป็นสมาชิกกองทุนประกันสังคมเพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิประโยชน์ชราภาพ หรือเงินบำนาญรายเดือนหลังเกษียณ ในทุกเดือนลูกจ้างเหล่านี้ต้องถูกหักเงินในรูปแบบของเบี้ยประกันส่งเข้ากองทุนประกันสังคมอย่างต่อเนื่องอย่างน้อย 180 เดือน เบี้ยประกันนี้ถูกหักจากค่าจ้างหรือเงินเดือนทุกเดือนๆโดยนายจ้างเป็นผู้หักเงินและนำส่งกองทุนประกันสังคมแทนผู้ประกันตน

ดังนั้นหากย้อนกลับไปดูกลุ่มเป้าหมายของกองทุนการออมแห่งชาติ จะพบว่าหากรัฐบาลไม่ผลักดันให้คนกลุ่มนี้มีส่วนร่วมจ่ายเพื่อสร้างหลักประกันยามชราภาพ แต่กลับใช้งบประมาณแผ่นดินจ่ายเป็นเบี้ยยังชีพเพียงประการเดียว จะทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมระหว่างแรงงานสองกลุ่มนี้เป็นอย่างยิ่ง เพราะผู้ประกันตนในระบบประกันสังคมรับเงินบำนาญชราภาพโดยตนเองมีส่วนร่วมจ่ายเบี้ยประกัน แต่ทว่ากลุ่มเป้าหมายของเบี้ยยังชีพกลับได้รับประโยชน์โดยไม่ต้องจ่ายเงินสมทบใดๆ ดังนั้นจึงกล่าวได้ว่าระบบดังกล่าวก่อให้เกิดปัญหาเชิงโครงสร้างที่ในทางวิชาการเรียกกันว่า "ความไม่เป็นธรรมในแนวนอน"

แน่นอนผู้สูงอายุในปัจจุบันที่ไม่มีโอกาสได้เตรียมตัวออมมาล่วงหน้า ย่อมมีความชอบธรรมที่จะได้รับเงินเบี้ยยังชีพอย่างไม่มีข้อกังขาใดๆ แต่ทำไมรัฐบาลถึงไม่เร่งรีบผลักดันให้ผู้สูงอายุในอนาคต ซึ่งก็คือคนหนุ่มสาว คนวัยทำงานในปัจจุบันที่มีโอกาสเตรียมตัวออมได้ตั้งแต่วันนี้ เพราะการแจกแต่เบี้ยยังชีพที่จะเผื่อไปถึงผู้สูงอายุในอนาคตนั้น รังแต่จะทำให้ปัญหาความไม่เป็นธรรมในแนวนอนรุนแรงมากขึ้น การผลักดันให้กองทุนการออมแห่งชาติให้เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม นอกจากจะเป็นการช่วยสร้างหลักประกันทางการเงินยามชราภาพให้กับประชาชนภาคแรงงานส่วนใหญ่ของประเทศที่เป็นแรงงานนอกระบบแล้ว ยังจะลดปัญหาความไม่เป็นธรรมระหว่างแรงงานในระบบและแรงงานนอกระบบ ในแง่ของการได้รับประโยชน์จากรัฐและการแบกรับภาระทางภาษีอาการ ซึ่งเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่สำคัญของสังคมไทยอีกด้วย

(6) ข้อเสนอจากเวทีสมัชชาแรงงานนอกระบบ : 3-4 ตุลาคม 2555

เมื่อเดือนตุลาคม 2555 ทางแผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงาน ได้ร่วมกับองค์กรเครือข่ายพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงานจัดงานสมัชชาแรงงานนอกระบบ “หลักประกันชีวิต สิทธิแรงงานนอกระบบ : สุขภาพ สวัสดิการ และงานที่มั่นคง” เมื่อวันที่ 4-5 ตุลาคม 2555 ทั้งนี้ได้มีข้อเสนอต่อรัฐบาลเรื่อง “แรงงานนอกระบบทุกคนต้องมีบำนาญชราภาพและหลักประกันทางสังคมในระหว่างการมีงานทำ” ซึ่งมีข้อเสนอสำคัญใน 2 เรื่อง คือ (1) ให้กระทรวงการคลังยกเลิกเงื่อนไขในการเข้ากองทุนการออมแห่งชาติ เพื่อให้โอกาสกับผู้ประกันตนที่เป็นแรงงานนอกระบบทุกกลุ่มสามารถสมัครเป็นสมาชิกกองทุนการออมแห่งชาติได้ (2) ให้สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง กำหนดแนวทางการจัดระบบการจ่ายเงินสมทบและจัดให้มีหน่วยบริการย่อยในระดับพื้นที่ โดยพิจารณาถึงการมีส่วนร่วมจากองค์กรชุมชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเครือข่ายแรงงานนอกระบบ เพื่อเป็นการลดภาระค่าใช้จ่ายและเวลาของผู้ประกันตน เพื่อทำหน้าที่ให้บริการ การจ่ายเงินสมทบ การรับประโยชน์ทดแทน

สถานการณ์เหล่านี้คือข้อมูลสำคัญที่จะช่วยกำหนดทิศทางการดำเนินงานในอนาคตและความเป็นไปได้ของการขับเคลื่อนของกลุ่มแรงงานนอกระบบ เพื่อนำนโยบาย “พรบ.กองทุนการออมแห่งชาติ” สู่การปฏิบัติเพื่อการมีหลักประกันทางรายได้ในวัยสูงอายุต่อไปอย่างมีส่วนร่วม

—————————–

[1] เอกสารฉบับนี้เรียบเรียงโดยนางสาวบุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์ ฝ่ายวิชาการ คณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย เมื่อ 20 พฤศจิกายน 2555 เพื่อเป็นเอกสารประกอบการประชุมภาคีหลักเพื่อพัฒนากลไกการขับเคลื่อน พรบ.กองทุนการออมแห่งชาติ 2554 ที่จัดขึ้นในวันศุกร์ที่ 23 เดือนพฤศจิกายน 2555 ณ โรงแรม อลิซาเบธ ถนนประดิพัทธ์ สะพานควาย กรุงเทพฯ จัดโดยโครงการสร้างความมีส่วนร่วมในกลุ่มแรงงานนอกระบบ เพื่อนำนโยบาย “พรบ.กองทุนการออมแห่งชาติ” สู่การปฏิบัติเพื่อการมีหลักประกันทางรายได้ในวัยสูงอายุ

//////////////////////////////////