ประวัติศาสตร์ของนโยบายและการบริหารแรงงาน ในสมัยรัฐบาล ป. พิบูลสงคราม (2491-2500)

Share on facebook
Share on google
Share on twitter

ประวัติศาสตร์ของนโยบายและการบริหารแรงงาน ในสมัยรัฐบาล ป. พิบูลสงคราม (2491-2500)

กฤษฎา ธีระโกศลพงศ์

นักวิชาการอิสระด้านแรงงาน

E-mail: Kritsadathe@outlook.com

ภาพที่ 1: รายงานการประชุมคณะกรรมผู้แทนฝ่ายไทยในการประชุมภาคพื้นเอเชียทางวิชาการเกี่ยวกับกำลังคนขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (2495)

บทความนี้จะนำเสนอประวัติศาสตร์ของนโยบายและการบริหารแรงงานในสมัยรัฐบาล ป. พิบูลสงครามในทศวรรษ 2490 ในวันแรงงานสากลประจำปี 2564 เนื่องจากผู้เขียนสนใจประวัติศาสตร์ด้านการสงเคราะห์กรรมกรในช่วงเวลานั้น รวมถึงความร่วมมือในระดับนานาชาติของรัฐบาล ป. พิบูลสงคราม ส่วนเนื้อหาแบ่งออกเป็นสองประเด็น คือ (1) มุมมองหรือวิธีคิดเชิงการกุศลและบริจาคทานของการสงเคราะห์กรรมกรผ่านกรมประชาสงเคราะห์ และ (2) ยกตัวอย่างของนโยบายและการบริหารแรงงาน 7 เรื่อง ที่จะนำเสนออีกส่วนหนึ่งในบทความนี้ เพื่อทบทวนและมองกลับมาที่ขบวนการแรงงานไทยในปัจจุบัน

การสงเคราะห์กรรมกรในมุมมองเชิงการกุศลและบริจาคทาน

การที่ผู้เขียนกล่าวถึงการสงเคราะห์กรรมกร เพื่อให้เข้าใจมุมมองหรือวิธีคิดของชนชั้นปกครอง และนโยบายเชิงการกุศลและบริจาคทานที่มีผลทางปฏิบัติต่อแรงงานอย่างไร ซึ่งสถาปัตยกรรมเหล่านี้ยังสืบทอดต่อมาถึงกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ และกระทรวงแรงงานอีกหลายเรื่อง

ภาพที่ 2: ขอผู้ชำนาญการจากองค์การแรงงานระหว่างประเทศมาช่วยกิจการสังคมสงเคราะห์ (2496)

ในเวลานั้น ชนชั้นปกครอง ใช้วิธีการจัดตั้งเพื่อสร้างแรงงานเป็นฐานเสียงสนับสนุนอำนาจทางการเมือง ใช้ความสนิทสนมเพื่อรอมชอมข้อพิพาท และไม่เห็นด้วยกับการให้เสรีภาพของการรวมตัวและคุ้มครองสิทธิการจัดตั้งกลุ่ม เพราะทราบดีว่า สหภาพแรงงานเป็นการรวมกลุ่มที่แตกต่างจากกลุ่มรูปแบบอื่น เต็มไปด้วยการต่อสู้บนฐานความขัดแย้ง และสร้างผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการปกครองประเทศ ผลที่ตามมาทำให้รัฐบาลใช้เครื่องมือของการสังคมสงเคราะห์ (Social assistance)[1] เพื่อให้เกิดความกินดีอยู่ดีและลดปัญหาสังคมลง มีหนึ่งเหตุการณ์ที่สำคัญ คือการขอยืมตัว เมธี ดุลยจินดา ดำรงตำแหน่งเจ้าหน้าที่จากองค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization: ILO)[2] ในปี 2496 เนื่องจากขาดผู้ที่มีความเชี่ยวชาญด้านแรงงาน จึงต้องการบุคคลนี้มาช่วยเหลือกิจการของสมาคมสังคมสงเคราะห์ในสภาวัฒนธรรมแห่งชาติมีระยะเวลา 3 เดือน ครอบคลุม 7 ด้าน ประกอบด้วย การสงเคราะห์ครอบครัว การสงเคราะห์ผู้สูงอายุ การสงเคราะห์สุขภาพ การสงเคราะห์คนพิการ การสงเคราะห์ฌาปนกิจ สาธารณะสงเคราะห์ ท้ายสุดคือ การสงเคราะห์ธุรกิจ ซึ่งมีความหมายเดียวกับสงเคราะห์กรรมกร[3]

รัฐบาลเชื่อว่าการสงเคราะห์ทางอาชีพจะนำไปสู่ความผาสุกและความยุติธรรมทางสังคม พร้อมกับลดความขัดแย้งทางสังคมลง ดังที่มุมมองของรัฐบาลให้ความสำคัญต่อบทบาทของกรมประชาสงเคราะห์ เนื่องจากเป็นส่วนราชการที่ทำหน้าที่เกี่ยวกับการบริหารแรงงานและสวัสดิการ กำหนดภารกิจด้านแรงงานในปี 2485 ให้การสงเคราะห์อาชีพเป็นส่วนหนึ่งของกองอนาถาสงเคราะห์[4] ต่อมาปี 2492 แยกเป็นสองกอง คือ กองอาชีพสงเคราะห์ มีสี่แผนกประกอบด้วย การสงเคราะห์เพื่อการดำรงชีวิต การจัดที่ดินเพื่อครองชีพ การสงเคราะห์อาชีพ การสงเคราะห์ผู้ไร้อาชีพ และกองกรรมกร ประกอบด้วยสามแผนกคือ การคุ้มครองกรรมกร การสำรวจภาวะกรรมกร และการต่างประเทศ[5] ถัดมาปี 2495 เกิดการรวมทั้งสองกองเป็นกองจัดสรรสัมมาอาชีวสงเคราะห์[6] และปี 2498 เกิดการแบ่งแยกออกเป็นสองกองคือ กองสัมมนาอาชีวสงเคราะห์และกองแรงงาน เป็นครั้งแรกที่กรมประชาสงเคราะห์เปลี่ยนจากการใช้คำว่ากรรมกรเป็นแรงงานในชื่อกองของส่วนราชการ[7]

มุมมองของกรมประชาสงเคราะห์ แสดงให้เห็นว่า แรงงานหรือกรรมกร เป็นกลุ่มหนึ่งที่ต้องให้การสงเคราะห์ และเป็นหนึ่งในกลุ่มคนเปราะบางของรัฐบาลและส่วนราชการในเวลานั้น ดังที่การสงเคราะห์ทางอาชีพหรือตลอดทศวรรษ 2480-2490 เคยเรียกทั้ง “การสงเคราะห์ทางธุรกิจ การสงเคราะห์กรรมกร อนาถาสงเคราะห์ และสวัสดิการสงเคราะห์” แบ่งขอบเขตออกสามประการ ดังนี้[8]

(1) การสงวนอาชีพบางอย่างไว้สำหรับแรงงานไทย ห้ามไม่ให้แรงงานต่างสัญชาติทำงานที่ กำหนดไว้ 17 อาชีพ ครอบคลุมงานช่างฝีมือ งานเกษตรกรรม งานบริการขนส่ง งานมัคคุเทศก์ ที่สำคัญบางอาชีพถูกจำกัดมาจนถึงปัจจุบัน ซึ่งเป็นมุมมองแคบที่พิจารณาแรงงานต่างสัญชาติทางลบ จากเดิมเคยเป็นแรงงานจีนอพยพ แต่ปัจจุบันกลายเป็นสามสัญชาติคือ เมียนมา กัมพูชา และลาว

(2) การให้กู้ยืมเงินเพื่อเป็นทุนประกอบอาชีพ ไม่ว่าจะเป็นงานเกษตรกรรมและงานค้าขายอาหารสำเร็จรูป ทั้งข้าวแกงและก๋วยเตี๋ยว ในรูปแบบโครงการของเงินทุนประชาเศรษฐกิจสงเคราะห์ โดยไม่คิดอัตราดอกเบี้ย แต่กำหนดระยะเวลาที่ต้องชำระคืนภายใน 5 ปี

(3) การจัดสรรที่ดินให้ประกอบอาชีพตามโครงการนิคมสร้างตนเอง เพื่อให้ผู้มีรายได้น้อยมีที่ดินประกอบอาชีพและมีที่พักอาศัยเป็นของตนเอง ที่สำคัญช่วยแก้ไขปัญหาการว่างงาน และเพิ่มผลิตภาพทางเศรษฐกิจและรายได้ของประชาชน ซึ่งนโยบายนี้ถูกใช้ในภาคเหนือและในชายแดนเพื่อสงเคราะห์ชาวเขาให้มีงานทำ ทั้งยังป้องกันการแผ่ขยายของคอมมิวนิสต์และการปลูกฝิ่นหรือสิ่งผิดกฎหมายต่าง ๆ

รัฐบาลยุคนั้นทราบดีว่า การมีงานทำเกี่ยวข้องกับการจัดสรรที่ดินและการพัฒนาทักษะ เพื่อลดความยากจนและปัญหาสังคมลง เช่น การจัดตั้งศูนย์ฝึกอบรมและมีฝึกอาชีพตั้งแต่ปี 2493-2501 เช่น ช่างตัดผม และถัดมาเริ่มอาชีพอื่นตามมา โดยเฉพาะงานช่างฝีมือ ทั้งช่างกล ช่างเครื่องยนต์ ช่างโลหะ และช่างไม้[9] จึงเน้นการอบรมอาชีพ การจัดหางาน และการคุ้มครองแรงงาน ถือเป็นขอบเขตของการสงเคราะห์ที่กว้างมากกว่าการสงเคราะห์อุตสาหกรรมในทศวรรษ 2510-2520 เนื่องจากพยายามแยกเรื่องสวัสดิการสังคมออกจากการแรงงาน[10] ส่วนของนโยบายและการบริหารแรงงานของรัฐบาล จึงเป็นมุมมองดังที่เสนอข้างต้นนี้ และประโยชน์อันใดที่เกิดขึ้นไม่ใช่เพื่อชนชั้นแรงงาน แต่เพื่อจัดการเชิงควบคุมและครอบงำให้เป็นฐานอำนาจให้แก่ชนชั้นปกครอง และมองว่าการเคลื่อนไหวของขบวนการแรงงานเป็นปัญหาสังคม เชื่อว่า ถ้าแรงงานมีงานทำ ได้รับสวัสดิการ และเข้าถึงโอกาสทางอาชีพ ปัญหาสังคมจะลดลงตามมา จึงเป็นหน้าที่ของกรมประชาสงเคราะห์รับผิดชอบภารกิจด้านการบริหารแรงงาน และอยู่ภายใต้กระทรวงมหาดไทยเน้นภารกิจด้านการปกครองบ้านเมือง จึงไม่เข้าใจภารกิจด้านส่งเสริมความเป็นธรรมและเท่าเทียมทางสังคม

นโยบายและการบริหารแรงงานของรัฐบาล ป. พิบูลสงคราม

การที่รัฐบาล ป. พิบูลสงคราม สนับสนุนการจัดตั้งสมาคมกรรมกรไทยในปี 2491 ไม่อาจยืนยันได้ว่าเจตนารมณ์แท้จริงแล้วทำเพื่อแรงงาน แต่ต้องพิจารณาเงื่อนไขทางการเมืองเวลานั้นว่า เหตุใดต่อมาถึงได้รับการยกย่องเป็นจอมพลของกรรมกร ผู้เขียนจะนำเสนอข้อมูลของประวัติศาสตร์มาถกเถียงไว้ 7 เรื่อง

  1. 1. คำสั่งห้ามเผยแพร่รายงานสำรวจสภาวะกรรมกรของผู้เชี่ยวชาญจาก ILO

ภาพที่ 3: ปกรายงานสำรวจสภาวะกรรมกรที่รัฐบาล ป. พิบูลสงครามไม่ให้เผยแพร่สาธารณชน

การขอยืมตัว เมธี ดุลยจินดา ตามที่กล่าวถึงแล้ว ผลที่ตามมาทำให้เกิดการเจรจาต่อรองระหว่าง ILO และรัฐบาลไทย เพื่อให้ความช่วยเหลือทางเทคนิค (Technical assistance) โดยส่ง Ludwig Hamburger มาที่ประเทศไทยระหว่างวันที่ 20 พฤศจิกายน 2495 ถึง 21 ธันวาคม 2496 เพื่อศึกษาสภาพการทำงานของแรงงานทั้งในภาคอุตสาหกรรมและเกษตรกรรม พบปัญหาต่าง ๆ หลายด้าน ทั้งชั่วโมงการทำงาน ค่าจ้าง ความปลอดภัยและอาชีวอนามัย การฝึกอาชีพ การทำงานของแรงงานหญิงและเด็ก ความมั่นคงทางสังคม และอื่น ๆ นอกจากนำเสนอสภาพปัญหาแล้ว Hamburger ให้ข้อเสนอต่อนโยบายและการบริหารแรงงาน นอกจากนี้ยังมีที่สำคัญสามเรื่องคือ 1) การจัดตั้งแผนกสถิติแรงงานในหน่วยงานภาครัฐใดก็ได้ 2) การจัดตั้งกระทรวงแรงงาน แต่ข้อเสนอนี้ถูกคัดค้าน ให้คงอยู่ไว้ในกองแรงงาน กระทรวงมหาดไทยเช่นเดิม 3) รัฐบาลและกระทรวงมหาดไทยเห็นว่าการปรับปรุงและตรากฎหมายแรงงาน ไม่เห็นควรให้เผยแพร่รายงานฉบับนี้ และ ILO ก็ยินยอมทำตามที่ภาครัฐร้องขอไว้ เนื่องจากเกรงว่าจะเกิดความเข้าใจผิดของประชาชน ต้องดำเนินการปรับปรุงกฎหมายแรงงาน มิเช่นนั้นกระทบต่อภาพลักษณ์การบริหารประเทศของรัฐบาลไทย เพราะพบเด็กอายุ 7 ขวบและได้บันทึกไว้เป็นภาพถ่าย และอื่น ๆ อีก[11] [12]

รายงานฉบับนี้ ยังกล่าวถึงองค์กรแรงงาน ซึ่งกระทรวงมหาดไทยพยายามชี้ให้เห็นว่า ประเทศไทยขาดกฎหมายสนับสนุนเรื่องการก่อตั้งสหภาพแรงงาน จึงเสนอการก่อตั้งองค์กรแรงงานใช้สิทธิตามอำนาจของรัฐธรรมนูญ จะเห็นได้ว่า รัฐบาลไทยทุกยุคสมัยขาดความเข้าใจการรวมกลุ่มของแรงงาน เนื่องจากการเจรจาต่อรองไม่เหมือนกับสมาคมในรูปแบบอื่นที่สำคัญรายงานฉบับนี้แสดงให้เห็นอีกว่า การปรับปรุงสภาพการทำงานและมิติทางสังคมโดยบทบาทของสหภาพแรงงานถือเป็นความสำคัญยิ่ง ดังนั้น รัฐบาลไทยขาดความชัดเจนว่าสมาคมกรรมกรรถไฟเป็นรูปแบบของสหภาพแรงงานหรือไม่ ยิ่งกว่านั้น มีกลุ่มอาชีพและอุตสาหกรรมอื่นที่ควรยกระดับให้เกิดการรวมกลุ่มเช่นเดียวกัน เช่น ผู้ขับขี่รถสามล้อ ช่างตัดผม เป็นต้น แต่ยกอ้างกรณีของกลุ่มอื่น ๆ ที่มีนายจ้าง ผู้ประกอบอาชีพอิสระ นักธุรกิจมาร่วมเป็นมาสมาชิกแล้วสงเคราะห์สวัสดิการหรือกิจกรรมทางสังคมอื่น ๆ จะเข้าข่ายเป็นสหภาพแรงาน[13]

นอกจากนี้รายงานฉบับนี้ยังถูกกล่าวถึงในที่ประชุมคณะกรรมการพิจารณามติขององค์การแรงงานระหว่างประเทศในการประชุมครั้งที่ 2 เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2497 สมคิด สุนทโรทก ผู้แทนกระทรวงการต่างประเทศ ชื่นชมว่าเป็นรายงานศึกษาที่ดีมาก และเสนอให้กรมประชาสงเคราะห์นำให้คณะกรรมการในที่ประชุมใช้ในการศึกษาเรื่องของนโยบายแรงงาน[14] เพราะเวลานั้น แม้การบริหารแรงงานเป็นหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทย แต่ถูกมองเป็นงานฝากหรืองานเสริม ขณะเดียวกัน ผู้บริหารกระทรวงก็ไม่มีความรู้และความเข้าใจเรื่องของแรงงาน[15]

  1. 2. ความริเริ่มจัดตั้งหน่วยงานภาครัฐเฉพาะด้านแรงงานในระดับกรม

ภาพที่ 4: ร่างแผนผังองค์กรแรงงานในระดับกรมโดย เมธี ดุลยจินดา (2491)

การจัดตั้งกระทรวงแรงงาน เป็นแนวคิดที่ Hamburger เสนอไว้ในรายงานสำรวจสภาวะกรรมกร แต่ก่อนหน้านี้ปี 2490 ตรงกับช่วงที่บริหารประเทศโดยรัฐบาลของถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ ดังที่ สกลวรรณากร วรวรรณ มอบหมายให้ เมธี ดุลยจินดา ร่างโครงสร้างและหน้าที่ขององค์กรแรงงาน ข้อเสนอนี้เพื่อจัดตั้งองค์กรแรงงานในระดับเทียบเท่ากับกรม โดยกำหนดให้ขึ้นตรงกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยหรือนายกรัฐมนตรี เมื่อพิจารณาโครงสร้างแล้ว นอกจากหน้าที่สนับสนุน ทั้งงานแปลอนุสัญญาและข้อแนะ งานห้องสมุด งานสถิติ และอื่น ๆ แล้ว ยังมีงานหลักที่ต้องเน้นการสงเคราะห์กรรมกรและอุตสาหกรรมสัมพันธ์ อีกทั้งมีงานด้านคุ้มครอง สุขภาพและความปลอดภัย จัดหางาน และฝึกอบรม[16] ดังนั้น การร่างแผนผังองค์กรแรงงานโดย เมธี ดุลยจินดา ไม่ได้ถูกใช้ในช่วงที่บริหารประเทศโดยรัฐบาล ป. พิบูลสงคราม แม้มีการปรับโครงสร้างและหน้าที่ของกรมประชาสงเคราะห์อยู่หลายครั้งในปี 2492, 2495, 2498 และ 2499 ก็ตาม หากนำร่างฉบับนี้ไปใช้ในการจัดตั้งหน่วยงานในระดับกรมก็มีแนวโน้มที่จะยกระดับเป็นกระทรวงได้ เพราะภารกิจครอบคลุมการบริหารแรงงานแล้ว หลังจากนั้นกลับไม่ถูกนำไปใช้ เพราะกว่าจะแยกออกมาจัดตั้งกรมแรงงานในปี 2508 ทั้งหมดนี้เกิดขึ้นเพราะสภาพแวดล้อมภายนอกประเทศกดดันทางตรงและทางอ้อม ไม่ใช่เพราะการตัดสินใจเพื่อผลประโยชน์ต่อแรงงาน อีกทั้งชนชั้นปกครองไม่สามารถโต้แย้งโดยใช้ว่าบริบทของประเทศไทยในเรื่องแรงงาน งาน และการทำงานไม่เหมือนกับประเทศอื่น เพราะท้ายที่สุด การขยายตัวของอุตสาหกรรมในทศวรรษ 2500 ก็ประจักษ์ชัดแล้วว่า กฎหมายคุ้มครองแรงงานและการจัดตั้งกระทรวงที่ทำหน้าที่ภารกิจเฉพาะด้านนโยบายและการบริหารแรงงานคือสิ่งสำคัญ

  1. 3. ทัศนะของชนชั้นปกครองต่อการไม่ให้สัตยาบันอนุสัญญาฉบับที่ 87

ภาพที่ 5: รายนามผู้เข้าประชุมพิจารณาอนุสัญญาของ ILO (2497)

การจัดตั้งองค์กรแรงงาน เหมือนจะได้รับการส่งเสริมจากรัฐบาลของ ป. พิบูลสงคราม และชื่นชมกันต่าง ๆ ว่าเป็นจอมพลของกรรมกร ทั้งที่จริงแล้ว ข้าราชการของกระทรวงมหาดไทยเคยปฏิเสธเรื่องการให้สัตยาบันอนุสัญญาฉบับที่ 87 ว่าด้วยเสรีภาพของการรวมตัวและคุ้มครองสิทธิการจัดตั้งกลุ่ม (Freedom of Association and Protection of the Right to Organize Convention) เนื่องจากแสดงทัศนะว่า อนุสัญญาฉบับนี้ให้เสรีภาพลูกจ้างและนายจ้างมากเกินขอบเขต เพราะมีสิทธิจัดตั้งหรือเข้าร่วมองค์กรใดก็ได้โดยไม่ต้องขออนุญาตหน่วยงานภาครัฐ และอำนาจรัฐไม่สามารถยุบหรือยกเลิกการจัดตั้งองค์กร จึงอ้างเหตุของการหลงใช้เสรีภาพเพื่อหวังผลความก่อกวนมากกว่าสงบสุข หมายความว่า หน่วยงานภาครัฐอ้างถึงอนุสัญญาฉบับนี้สามารถก่อให้เกิดผลกระทบต่อความมั่นคงของประเทศ พบว่า รายงานการประชุมคณะกรรมการพิจารณามติขององค์การแรงงานระหว่างประเทศในการประชุมครั้งที่ 1 เมื่อวันที่ 25 มิถุนายน 2497 นอกจากกระทรวงมหาดไทยปฏิเสธการให้สัตยาบันอนุสัญญาฉบับนี้แล้ว ยังพบอีกว่า อะนะ รมยานนท์[17] ผู้แทนของการรถไฟแห่งประเทศไทย สนับสนุนความเห็นของกระทรวงมหาดไทย ทั้งยังให้ความเห็นเพิ่มเติมอีกว่า แรงงานขาดศีลธรรมทำให้เกิดความเดือดร้อนแบบขบวนการอั้งยี่ จึงเสนอให้ตรากฎหมายสหภาพแรงงานก่อน แล้วเรื่องการให้สัตยาบันค่อยนำมาพิจารณาใหม่อีกครั้ง และการประชุมครั้งที่ 2 เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2497 ยังเสนออีกว่า ไม่ควรให้มีการจัดตั้งที่มีกฎหมายรับรองสถานะขององค์กรทุกรูปแบบ แต่ประเด็นนี้ เทียน อัชกุล ผู้แทนของกรมประชาสงเคราะห์ กล่าวว่าเรื่องนี้มีความจำเป็น เพราะการประชุมใหญ่ประจำปีของ ILO ต้องมีผู้แทนครบทั้งสามฝ่ายที่เรียกว่า ไตรภาคี[18]

  1. 4. การจัดตั้งองค์กรแรงงานและขุนนางกรรมกรในระบบไตรภาคี

รูปแบบการจัดตั้งของสหภาพแรงงานและการเจรจาต่อรองเป็นแนวคิดแบบตะวันตก เมื่อนำมาปรับใช้ในประเทศกำลังพัฒนาที่มีการลงทุนอุตสาหกรรมเพิ่มขึ้นอย่างมาก จะต้องเข้าใจปัจจัยทางวัฒนธรรมและประวัติศาสตร์ที่ไม่เหมือนกับตะวันตก ทำให้การจัดตั้งองค์กรแรงงานของประเทศไทย อย่างสมาคมกรรมกรไทยในปี 2491 เป็นการสนับสนุนโดยรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร ทั้งความชอบธรรมของสถานะองค์กรและจัดสรรงบประมาณ นอกจากนี้ยังแต่งตั้งให้ สังข์ พัธโนทัย ดำรงตำแหน่งเลขาธิการสมาคมกรรมกรไทย อีกทั้งชื่อภาษาไทยที่แปลภาษาอังกฤษว่า Central Labour Union เคยถูกเสนอให้เปลี่ยนเป็น Thai National Trade Union Congress เพื่อให้สอดคล้องกับการเป็นองค์กรแรงงานระดับชาติมากกว่าชื่อเดิมที่ใช้ Union ซึ่งมีความหมายแคบของสมาคมอาชีพ[19]

ภาพที่ 6: สังข์ พัธโนทัย (กลาง)

บริบททางการเมืองโลกในทศวรรษ 2490 เกิดความขัดแย้งของอุดมการณ์ทางการเมือง แบ่งฝ่ายระหว่างประเทศโลกเสรีและโลกคอมมิวนิสต์ รัฐบาลพยายามดุลอำนาจสองกลุ่มประเทศนี้ไว้ ความจำเป็นของการมีผู้แทนฝ่ายแรงงานและนายจ้าง รวมถึงการจัดตั้งองค์กร ไม่ใช่เพราะเหตุปัจจัยที่เกิดขึ้นจากพลังภายในประเทศอย่างที่เข้าใจถึงความหวังดีและสร้างฐานเสียงให้จอมพลของกรรมกร แต่แรงกดดันจากขบวนการแรงงานสากลและเวทีระหว่างประเทศของ ILO ต่างหากที่ทำให้รัฐบาลสนใจและแก้ไขปัญหาแรงงาน ไม่เฉพาะประเทศไทยที่มีองค์กรแรงงานจัดตั้งโดยชนชั้นปกครอง และให้ผู้นำองค์กรที่จัดตั้งขึ้นเป็นผู้แทนแรงงานในคราบขุนนางอภิสิทธิ์ชน ตัวอย่างกรณีของ สังข์ พัธโนทัย ให้สมาคมกรรมกรไทยเข้าร่วมเป็นสมาชิกของสมาพันธ์ระหว่างประเทศของสหภาพแรงงานเสรี (International Confederation of Free Trade Unions: ICFTU) เมื่อวันที่ 10 พฤศจิกายน 2493 แต่เวลานั้น สาเหตุของการไม่เข้าร่วมเป็นสมาชิกของสหพันธ์โลกของสหภาพแรงงาน (World Federation of Trade Unions: WFTU) เนื่องจากสมาชิกเป็นกลุ่มประเทศคอมมิวนิสต์[20]

ภาพที่ 7: รายชื่อผู้แทนครบไตรภาคีของประเทศไทย (2494)

หลังจากรัฐบาลไทยยอมรับสถานะของสมาคมกรรมกรไทย ในปีถัดไปจึงตัดสินใจส่งผู้แทนครบองค์ประกอบไตรภาคีเป็นครั้งแรก เพื่อเข้าร่วมประชุมใหญ่แรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Conference) สมัยที่ 34 ปี 2494 ได้แก่ ผู้แทนฝ่ายลูกจ้าง 1 คน คือ สังข์ พัธโนทัย ผู้แทนฝ่ายนายจ้าง 1 คน คือ กอ สมบัติศิริ และผู้แทนฝ่ายรัฐ 2 คน คือ ปกรณ์ อังศุสิงห์ และหลวง มาลากุล[21] หากพิจารณารายชื่อทั้งสี่คนแล้ว ล้วนเป็นผู้แทนฝ่ายรัฐบาลทั้งหมด จึงไม่มีทั้งผู้แทนฝ่ายลูกจ้างและนายจ้างที่แท้จริงในการประชุมปีนั้น สถานการณ์นี้ไม่ใช่ปรากฏเฉพาะประเทศไทย แต่ในประเทศอื่นที่ปกครองโดยระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตยก็จัดตั้งผู้แทนขึ้นมาโดยรัฐบาล เช่น Adolf Hitler เคยตั้ง Robert Ley เป็นผู้แทนฝ่ายลูกจ้างในปี 2476 เพื่อร่วมประชุมประจำปีของ ILO เพื่อแสดงให้ครบองค์ประกอบของไตรภาคี[22] หลังจากนั้นปี 2495-2497 รัฐบาลไทยส่งผู้แทนฝ่ายรัฐบาลเข้าร่วมประชุมฝ่ายเดียว ได้แก่ มาลัย หุวะนันทน์ และ ภูษณ ไกรฤกษ์[23] และส่งทั้งสี่ฝ่ายอีกครั้งในปี 2498 ด้วยเหตุต้องชี้แจงเรื่องพระราชบัญญัติแรงงานที่จะประกาศใช้ในปี 2499[24] เห็นได้ว่า การตัดสินใจส่งผู้แทนครบสามฝ่ายบนฐานผลประโยชน์ทางการเมือง สร้างความชอบธรรม และภาพลักษณ์ในการระหว่างประเทศของรัฐบาลไทย

  1. 5. ขบวนการแรงงานสากลกดดันรัฐบาลไทยให้ปล่อยตัวแรงงานโรงงานมักกะสัน

ภาพที่ 8: ประกอบ โตลักษณ์ล้ำ (ซ้าย) หนึ่งในแรงงานโรงงานมักกะสันที่ถูกจับกุม

การต่อสู้ของขบวนการแรงงานไทย คือ การนัดหยุดงานของแรงงานโรงงานมักกะสันในเดือนเมษายน 2495 แต่ถูกจับกุมด้วยข้อหากบฏและจลาจล นำไปสู่ข้อเรียกร้องของ ICFTU ต่อรัฐบาลไทยในกรณีนี้ แต่รัฐบาลไทยใช้เล่ห์เหลี่ยมอ้างว่าประเทศไทยเป็นสมาชิกของ ILO จึงปฏิบัติตามพันธสัญญาตามที่กำหนดไว้ในธรรมนูญ (ILO Constitution) แต่การไม่ได้เป็นสมาชิกของ ICFTU จึงไม่ต้องปฏิบัติตามข้อเรียกร้องต่าง ๆ ซึ่งจะอ้างเหตุของสมาคมกรรมกรไทยเป็นสมาชิก ICFTU ไม่ได้ เพราะไม่ได้เกี่ยวข้องกับประเทศไทย และชี้แจง ICFTU ว่าอำนาจการพิพากษาคดีเป็นกิจการภายในประเทศ ไม่ควรแทรกแซงเรื่องนี้ ถัดมาเดือนมีนาคม 2496 Dhyan Mungat ผู้แทนของ ICFTU เดินทางมาที่ประเทศไทย พบผู้แทนของกรมประชาสงเคราะห์ หนึ่งในนั้นมี ปกรณ์ อังศุสิงห์ และผู้แทนของสมาคมกรรมกรไทย คือ สังข์ พัธโนทัย เกิดการสนทนาเพื่อสร้างความเข้าใจร่วมกันถึงการนัดหยุดงาน เพราะนานาประเทศยอมรับเรื่องนี้เป็นสิทธิและหน้าที่ระหว่างลูกจ้างและนายจ้าง แต่ผู้แทนของกรมประชาสงเคราะห์เสนอว่า สำนวนการสอบสวนเป็นการกระทำผิดทางอาญา จึงยืนยันว่าไม่สามารถถอนคดีของ ประกอบ โตลักษณ์ล้ำ และพรรคพวกคนอื่นได้ ภายหลังจากการสนทนานี้และเดินทางกลับแล้ว Mungat กดดันให้รัฐบาลไทยปล่อยตัวแรงงานที่ถูกจับกุม พร้อมกับระบุว่าจะดำเนินการร้องเรียนไปที่คณะกรรมการองค์การแรงงานระหว่างประเทศว่าด้วยเสรีภาพของการรวมตัว (ILO Committee on Freedom of Association) รัฐบาลไทยจึงเห็นว่า ICFTU สร้างปัญหาให้การบริหารงานภาครัฐหลายประเทศที่ถูกร้องเรียน เพราะต้องชี้แจงในเวทีระหว่างประเทศ[25]

อาจเป็นไปได้ว่า รัฐบาลไทยจึงหาทางหลีกเลี่ยงการให้สัตยาบันอนุสัญญาฉบับที่ 87 มาโดยตลอดกว่า 70 ปี เพราะเห็นว่าการรวมกลุ่มของแรงงานเป็นภัยความมั่นคงและการบริหารประเทศ กลายเป็นข้อจำกัดให้คนบางกลุ่มให้ความหมายของขบวนการแรงงานแคบลงมาในโรงงาน หรือสถานประกอบการตามขอบเขตของพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518[26] ผลที่ตามมาทำให้เกิดการแบ่งแยกแรงงานออกตามกลุ่มอาชีพ ภาคเศรษฐกิจ หรือรูปแบบของการจ้างงาน อีกทั้งกฎหมายฉบับนี้ไม่ได้เสริมสร้างความเข้มแข็งของขบวนการแรงงานไทย เพราะการรวมกลุ่มและสร้างอำนาจต่อรองได้ด้วยสำนึกแรงงานจะมีพลังกดดันภาครัฐและนายจ้างได้มากกว่าการจัดตั้งองค์กรแรงงานขึ้นโดยเจตจำนงของรัฐ

  1. 6. กฎหมายแรงงานเป็นภัยคอมมิวนิสต์และความไม่สงบเรียบร้อยของประเทศ

การจัดทำกฎหมายแรงงานขึ้นในช่วงเวลาใกล้เคียงกัน แม้ว่าเคยมีการวิจารณ์จากบางคน เช่น เด่นพงษ์ พลละคร ที่กล่าวไว้ว่า เหตุของการยกเลิกพระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ. 2499 เนื่องจากการจัดทำกฎหมายเป็นความเห็นพ้องของคนส่วนน้อยของรัฐบาลอำนาจนิยม แต่ไม่มีใครกล้าคัดค้านในรัฐสภา[27] หากพิจารณาเอกสารราชการในหอจดหมายเหตุแห่งชาติ พบว่า การริเริ่มและศึกษาเพื่อจัดทำร่างกฎหมายแรงงานเกิดขึ้นในปี 2492 เพราะข้อพิพาทระหว่างลูกจ้างและนายจ้างเกิดขึ้นจำนวนมาก ที่สำคัญการร่างกฎหมายฉบับนี้ผ่านกระบวนการพิจารณาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงการต่างประเทศ ไม่ใช่ความเห็นชอบของ ป. พิบูลสงครามเพียงผู้เดียว และในปี 2495 มีแนวคิดจัดทำร่างกฎหมายแรงงานโดยออกเป็นสองฉบับ ได้แก่ “พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานและพระราชบัญญัติสหภาพแรงงาน ส่วนอีกหนึ่งฉบับมีแผนจะยกร่าง คือ พระราชบัญญัติข้อพิพาทแรงงาน”[28] ดังที่ วรรณไวทยากร วรวรรณ เห็นชอบให้เอกอัครราชทูตอังกฤษช่วยเรื่องร่างกฎหมาย และให้กรมประชาสงเคราะห์มีส่วนเรียนรู้ร่วมกัน ที่สำคัญใช้มาตรฐานแรงงานสากล (International Labour Standards) และมาตรการด้านแรงงานของประเทศอื่นในเอเชียเป็นตัวแบบ เพื่อให้เนื้อหากฎหมายครอบคลุมและสมบูรณ์ที่สุด[29] [30]

ภาพที่ 9: พระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ. 2499

เนื้อหาสาระของกฎหมายแรงงานปี 2499 ในลักษณะ 2 ที่ระบุไว้เป็นเรื่องของสหภาพแรงงานและสหพันธ์ จำแนกเป็นหมวดหมู่ที่เห็นได้ว่าร่างกฎหมายทั้งสามฉบับนำมาบรรจุในกฎหมายฉบับนี้เพียงฉบับเดียว อีกทั้งยังแสดงถึงความก้าวหน้า เพราะวางรากฐานไว้ก่อนพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518 มีหลักการครอบคลุมทั้งการเจรจาต่อรองร่วม การนัดหยุดงานและปิดงาน และการระงับข้อพิพาทแรงงาน[31] แต่การบังคับใช้ของกฎหมายมีระยะเวลาสั้น ๆ เพียงหนึ่งปีเศษ เนื่องจากสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ใช้อำนาจประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 19 เพื่อยกเลิกกฎหมายฉบับนี้ในปี 2501 โดยให้เหตุผลว่าเกิดการแผ่ขยายของภัยคอมมิวนิสต์ที่แฝงมากับการเคลื่อนไหวของขบวนการแรงงาน พร้อมยุยงให้เกิดความแตกแยกระหว่างลูกจ้างและนายจ้าง[32] หลังจากนั้น รัฐบาลไทยบังคับใช้ประกาศกระทรวงในวันเดียวกัน แต่ไม่มีเนื้อหาส่วนใดเกี่ยวข้องกับแรงงานสัมพันธ์เหมือนในพระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ. 2499[33]

ภาพที่ 10: รายงานสรุปการประชุมที่ มาลัย หุวะนันทน์ และ นิคม จันทรวิทุร ชี้แจงต่อ ILO

ผลที่ตามมา สหภาพแรงงานถูกยุบและผู้นำแรงงานถูกจับกุม รวมทั้งมีผู้นำแรงงานคนถูกรัฐบาลใช้อำนาจมาตรา 17 ในธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2502 ประหารชีวิต ศุภชัย ศรีสติ โดยไม่ผ่านกระบวนการยุติธรรม ทั้งยังใช้ข้อกล่าวหาร่วมสมคบคิดเป็นคอมมิวนิสต์ มิหนำซ้ำกล่าวหาอีกว่ามีแผนทำลายชาติและสถาบันกษัตริย์ ถือเป็นภัยความมั่นคงของประเทศ[34] ทั้งที่หลักการสากลให้ความสำคัญต่อเรื่องนี้ ขณะที่เวทีระหว่างประเทศพยายามกดดันเรื่อง (1) การบังคับใช้กฎหมายแรงงาน ซึ่งกระทรวงมหาดไทยริเริ่มที่จะร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานและอีกฉบับพระราชบัญญัติเงินทดแทนมาตั้งแต่ปี 2503 (2) การให้ปล่อยสมาชิกสหภาพที่ถูกจับกุมและอยู่ระหว่างดำเนินคดี ทั้งยังใช้โอกาสนี้ทำลายสหภาพและผู้นำแรงงาน ดังที่ ICFTU ชี้ให้เห็นว่าประเทศไทยไม่มีความคืบหน้าของการดำเนินการใด ๆ แม้แต่เรื่องดังกล่าวถูกส่งไปถึง ILO แล้วก็ตาม[35] ซึ่ง ICFTU กล่าวถึงว่าเป็นการละเมิดสิทธิแรงงาน เพราะการไม่ให้สัตยาบันอนุสัญญาฉบับที่ 87 และ 98 อีกทั้งกฎหมายที่เกี่ยวกับแรงงานของประเทศไทย ยังขัดแย้งกับหลักการของอนุสัญญา ILO ถือเป็นเรื่องใหญ่สำหรับประเทศไทย เพราะประเทศอื่นในภาคพื้นเอเชียแปซิฟิกจับตามองเรื่องนี้ และการให้สัตยาบันจะเป็นการยืนยันว่าเป็นการคุ้มครองสิทธิแรงงานในระบอบประชาธิปไตย[36]

ที่น่าขบคิดคือ รัฐบาลสฤษดิ์ มอบหมาย มาลัย หุวะนันทน์ และ นิคม จันทรวิทุร เข้าร่วมที่ประชุมใหญ่ของ ILO เพื่อชี้แจงถึงการยกเลิกพระราชบัญญัติแรงงาน และยุบสหภาพและสหพันธ์แรงงานทั้งหมด โดยให้เหตุผลคือ การรักษาความสงบเรียบร้อยและเสถียรภาพของประเทศ เพื่อป้องกันการแทรกซึมและบ่อนทำลายที่แอบแฝงมากับสหภาพแรงงาน เป็นการยกเลิกสหภาพแรงงานชั่วคราวจนกว่าการตรากฎหมายฉบับใหม่ ส่วนเรื่องการส่งเสริมสภาพทำงาน สวัสดิการ ข้อพิพาทแรงงานยังได้รับการคุ้มครองตามปกติ ซึ่ง David Morse ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ ILO ได้รับฟังความคิดเห็นและให้ความร่วมมือกับผู้แทนของประเทศไทย อีกทั้งผู้แทนสองคนนี้ของประเทศไทย อาจเป็นไปได้ว่า มีเงื่อนไขการต่อรองกับ ILO ในเรื่องการย้ายสถานที่ตั้งของสำนักงานแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Office) มาประจำที่ประเทศไทยในปี 2504[37] กลายเป็นข้อสังเกตว่า รัฐบาลประเทศใดละเมิดสิทธิแรงงาน แม้ประเทศโลกที่สามเหล่านี้ปกครองระบอบไม่ที่เป็นประชาธิปไตยก็ตาม แต่มีนโยบายประกาศต่อต้านคอมมิวนิสต์ ก็ยังได้รับการสนับสนุนจาก ILO และสหพันธ์แรงงานแห่งอเมริกาและสภาองค์กรอุตสาหกรรม (American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations: AFL-CIO) ซึ่งมีบทบาทอย่างมากต่อการกำหนดนโยบายและทิศทางต่าง ๆ ของ ILO ระหว่างทศวรรษ 2490-2500[38]

  1. 7. กฎหมายประกันสังคมฉบับขุนนางกรรมกร

รัฐบาล ป. พิบูลสงคราม เคยตราพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2497 แต่ไม่มีผลบังคับใช้ในเวลาต่อมา[39] แต่ความครอบคลุมไม่ทั่วถึงสำหรับแรงงานกลุ่มภาคเศรษฐกิจและกลุ่มอาชีพ ซึ่งรัฐบาลต้องการเริ่มจากแรงงานที่มีความสัมพันธ์ระหว่างลูกจ้างและนายจ้าง หรือที่เข้าใจในปัจจุบันคือ แรงงานที่มีนายจ้างตามประกันสังคมมาตรา 33 แล้วค่อย ๆ ขยายไปที่แรงงานที่จ้างงานตนเองหรือแรงงานอาชีพอิสระ นอกจากนี้ ความคุ้มครองของกฎหมายประกันสังคมที่วางแผนไว้จะเริ่มต้นที่จังหวัดกรุงเทพและธนบุรีก่อนขยายไปจังหวัดอื่น เพราะเป็นจังหวัดที่มีการจ้างงานในอุตสาหกรรมหนักของประเทศไทย[40] ซึ่งในปี 2497 จำนวนแรงงานที่มีนายจ้างในสถานประกอบการที่การจ้างงานมากกว่า 10 คนขึ้นไป รวมทั้งกรุงเทพและธนบุรีมีเพียง 78,767 คน ส่วนผู้ที่จะเข้าถึงประกันสังคมได้ ต้องมีรายได้ต่อเดือนมากกว่า 500 บาท ส่งผลให้ ILO วิจารณ์ว่าเป็นหลักการย้อนแย้ง เพราะตามปกติแล้วในประเทศอื่น จะเน้นคุ้มครองผู้ที่มีรายได้น้อยเพื่อให้เข้าถึงระบบประกันสังคมได้ เพราะประชากรเฉพาะในจังหวัดกรุงเทพ สัดส่วนร้อยละ 40 ที่มีรายได้เกินกว่า 500 บาท[41] ดังนั้น รัฐบาล ป. พิบูลสงคราม อาจไม่ได้มีความจริงใจของการประกาศกฎหมายฉบับนี้ แต่เป็นเพื่อยกระดับว่าจัดสวัสดิการสังคมให้เป็นที่ยอมรับต่อนานาประเทศและ ILO

ความน่าสนใจอย่างหนึ่งคือ หลังจากตรากฎหมายประกันสังคมในปี 2497 แล้ว รัฐบาลไทยเคยแบ่งโครงสร้างที่หน่วยงานภาครัฐให้กรมประกันสังคม เป็นส่วนหนึ่งของกระทรวงการคลัง และโปรดเกล้า  ประยูร ภมรมนตรี ดำรงตำแหน่งอธิบดีฯ ในปีเดียวกัน[42] รวมถึงมีการตั้งคณะกรรมการประกันสังคมแต่ไม่มีผู้แทนฝ่ายลูกจ้างและนายจ้างแม้แต่คนเดียว[43] ค่อนข้างเตรียมความพร้อมทั้งเชิงสถาบันและกลไกไว้แล้ว เพราะในปี 2498 ยังประสานงานกับ ILO ขอความช่วยเหลือในโครงการเชิงเทคนิค และได้ส่งผู้เชี่ยวชาญคือ Ida C. Merriam ดำรงตำแหน่งเจ้าหน้าที่สำนักงานประกันสังคมมาสำรวจในประเทศไทย ระหว่างวันที่ 3 ตุลาคม 2498- 8 มกราคม 2499 โดยได้เดินทางไปที่กรุงเทพ เชียงใหม่ และชลบุรี ซึ่งเป็นแนวโน้มที่จะพัฒนาให้เกิดการขยายความครอบคลุมของประกันสังคมออกไปนอกเหนือจากกรุงเทพและธนบุรี[44] ดังนั้น ผู้เขียนไม่เชื่อเรื่องความไม่พร้อมของหน่วยงานภาครัฐ ทุกครั้งที่เริ่มนโยบาย แผนงาน และโครงการใหม่ล้วนต้องปรับตัวสำหรับการดำเนินงาน แต่เหตุผลที่กฎหมายฉบับนี้ไม่ถูกให้ความสำคัญและผลักดันสู่ผลทางปฏิบัติ ให้ตั้งข้อสังเกตหลังจากการรัฐประหาร ด้วยเหตุที่กฎหมายฉบับนี้ทำให้เกิดผลกระทบต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ทั้งนายจ้างที่จ้างแรงงานต้องรับผิดชอบต้นทุนแรงงานมากขึ้น ขณะเดียวกัน บริษัทประกันภัยเอกชนที่ไม่ถูกกล่าวถึงทางตรง แต่เป็นอีกกลุ่มที่ไม่สนับสนุนการประกันสังคม

ภาพที่ 11: พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2497

ท้ายนี้การนำเสนอทั้งเจ็ดเรื่องเกี่ยวกับนโยบายและการบริหารแรงงานของรัฐบาล ป. พิบูลสงคราม ได้แก่ การสำรวจสภาวะกรรมกร ความริเริ่มจัดตั้งองค์กรแรงงานในระดับกรม การจัดทำกฎหมายแรงงาน บทบาทของสมาคมกรรมกรไทยและผู้แทนตามระบบไตรภาคีของ ILO บทบาทของ ICFTU สำหรับการกดดันรัฐบาลไทยในกรณีของแรงงานโรงงานมักกะสัน การยกเลิกกฎหมายแรงงานโดย สฤษดิ์ ธนะรัชต์ และการตรากฎหมายประกันสังคมในราชกิจจานุเบกษา แต่ไม่มีผลการบังคับใช้ ทั้งหมดนี้เป็นความสนใจของผู้เขียน เพราะเกี่ยวข้องกับบทบาทของขบวนการแรงงานไทยในมิติทางการเมืองในประเทศและการเมืองระหว่างประเทศ ครั้นแรกตั้งใจจะเล่าอีกสี่เรื่อง ได้แก่ การวางแผนกำลังคน การอพยพและย้ายถิ่นของแรงงาน การฟื้นฟูอาชีพของคนพิการ และการสหกรณ์ การไม่เสนอเรื่องเหล่านี้ไม่ได้หมายความว่า มีคุณค่าทางประวัติศาสตร์ที่น้อยกว่า แต่เกรงว่าเนื้อหาของบทความจะมีความยาวมากเกินไป

 

บทส่งท้าย

บทบาทของรัฐบาลไทยสมัย ป. พิบูลสงคราม แสดงให้เห็นว่าชนชั้นปกครองไม่มีมุมมองต่อแรงงานในฐานสิทธิมนุษยชนและความต้องการพื้นฐานสำหรับการดำรงชีวิต แต่มองบนฐานการกุศลและบริจาคทานเพื่อให้ความช่วยเหลือและเยียวยาในการประทังชีวิตอยู่ต่อไปวัน ๆ อีกทั้งมองว่าการเคลื่อนไหวของขบวนการแรงงาน เป็นภัยความมั่นคงประเทศและกระทบต่อเสถียรภาพการปกครอง วิธีคิดเช่นนี้สืบเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน เหมือนกับกรณีของอนุสัญญาฉบับที่ 87 และ 98 จึงสรุปประเด็นควรขบคิดและนำเป็นบทเรียนต่อการขับเคลื่อนขบวนการแรงงานไทยต่อไปที่ไม่ได้มีความหมายจำกัดเฉพาะแรงงานในสถานประกอบการประเภทโรงงาน แต่ขบวนการแรงงานหมายถึงคนทุกกลุ่ม สาขาอาชีพ และพื้นที่

  1. 1. ชนชั้นปกครองไม่ว่าจะในยุคสมัยนั้นหรือปัจจุบัน ยังใช้วิธีการสร้างฐานพลังอำนาจให้เป็นผู้นำทางการเมืองที่ทำเพื่อชนชั้นแรงงาน โดยเฉพาะนักสหภาพแรงงานบางส่วนที่สมาทานคำสั่งมาจากชนชั้นปกครองและเลือกปฏิบัติตามโดยไม่มีเงื่อนไข ให้พิจารณาว่า ชนชั้นแรงงานจะเป็นเพื่อนสนิทใจกับชนชั้นปกครองอย่างไรในเมื่อผลประโยชน์ขัดแย้งเป็นขั้วตรงข้าม อีกทั้งไม่เคยให้แรงงานแล้วไม่หวังผลประโยชน์ทางการเมือง เช่น การตรากฎหมายประกันสังคมตั้งแต่ปี 2497 แต่ไม่มีผลบังคับใช้ แต่กว่าจะได้มาผ่านไป 36 ปี ซึ่งเป็นการต่อสู้ของขบวนการแรงงาน ไม่ใช่ได้มาเพราะรัฐบาลมีวิสัยทัศน์และเข้าใจปัญหาแรงงาน
  2. 2. การจัดตั้งองค์กรแรงงานโดยการกำกับและควบคุมโดยชนชั้นปกครอง มีให้เห็นชัดเจนในยุคสมัยรัฐบาล ป. พิบูลสงคราม อีกทั้งยังให้เงินอุดหนุนทางการเป็นรายปี เดิมทีชนชั้นปกครองใช้วิธีการแต่งตั้งผู้แทนแรงงานโดยการจัดตั้งขึ้นมาพร้อมกับตำแหน่ง แต่ปัจจุบันวิธีการนี้ที่ง่ายกว่านั้นและยอมรับได้หลายฝ่ายของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย คือ การให้ตำแหน่งที่ปรึกษารัฐมนตรี คณะกรรมการไตรภาคี และอื่น ๆ ทั้งที่ผู้แทนแรงงานเหล่านั้น ส่วนมากมีประสบการณ์การทำงานเป็นลูกจ้างในสถานประกอบการ ค่อนข้างเป็นกลุ่มคนอยู่ในองค์กรแรงงานในพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518 ทั้งที่จริงแล้วนิยามของการจัดตั้งองค์กรแรงงาน นักสหภาพแรงงานต้องร่วมเปลี่ยนแปลงให้ครอบคลุมคนทุกกลุ่มที่เป็นคนทำงาน และไม่ยอมรับเงื่อนไขเช่นนี้ อันเป็นเหตุให้ขบวนการอ่อนแอมาโดยตลอด
  3. 3. กระทรวงแรงงานในสถานะที่เคยมีความริเริ่มจะก่อตั้งขึ้นตั้งแต่ทศวรรษ 2490 แต่ไม่ได้รับความเห็นชอบจากข้าราชการระดับสูงด้วยกัน รวมถึงเนื้อหาในเอกสารราชการบางรายการ ที่ไม่เฉพาะข้าราชการเหยียบย่ำศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ แต่ผู้แทนฝ่ายแรงงานในระดับบริหารของการรถไฟแห่งประเทศไทย ยังมองแรงงานเป็นคนรู้น้อยและขาดศีลธรรม เป็นเหตุให้การเคลื่อนไหวกลับกลายเป็นสร้างปัญหาสังคม จึงไม่ผิดปกติใด ๆ ที่ชนชั้นปกครองเลือกกีดกันการรวมกลุ่มของแรงงานมาตลอด แต่ชนชั้นปกครองกลับไม่พิจารณาว่า หากแรงงานเหล่านี้ได้รับการปฏิบัติที่ดี ได้รับความเป็นธรรม และเข้าถึงสวัสดิการสังคมทั่วถึง จะเกิดการต่อต้านเช่นนี้หรือไม่ ส่วนวิธีคิดของชนชั้นปกครองในปัจจุบันก็ไม่ใช่ว่าจะเปลี่ยนแปลงไปจากนี้
  4. 4. สิทธิแรงงานเป็นความสำคัญลำดับต้น แต่รัฐบาลไทยปฏิเสธเรื่องนี้มาตลอด ไม่ว่าจะมาจากการเลือกตั้งหรือรัฐประหาร จึงเป็นเหตุที่กล่าวถึงผลประโยชน์ของชนชั้น สืบเนื่องจากการไม่ให้สัตยาบันอนุสัญญาฉบับที่ 87 ว่าด้วยเสรีภาพของการรวมตัวและคุ้มครองสิทธิการจัดตั้งกลุ่ม และประเทศไทยเป็นสมาชิกของ ILO มาถึง 102 ปี เรื่องนี้ถือเป็นความสำคัญของการเคารพหลักการพื้นฐานของสิทธิมนุษยชนตามมาตรฐานแรงงานหลัก 8 ฉบับ เวลานี้ประเทศไทยไม่ให้อีก 2 ฉบับคือ อนุสัญญาฉบับที่ 87 ส่วนฉบับที่ 98 ว่าด้วยการเจรจาต่อรองร่วม ขณะที่ประเทศอื่นให้สัตยาบันแล้ว 157 และ 168 ประเทศตามลำดับ จากทั้งหมด 187 ประเทศ ที่สำคัญกฎหมายประเทศไทยไม่คุ้มครองกรณีการนัดหยุดงาน ทั้งยังกำหนดความผิดในประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 117 โดยกำหนดโทษไว้ทั้งจำคุกหรือ/และปรับ เป็นการจำกัดขอบเขตของเสรีภาพการรวมกลุ่มและเจรจาต่อรอง ไม่แตกต่างจากในประวัติศาสตร์ที่แรงงานโรงงานรถไฟถูกจับกุมในปี 2495 เพราะเหตุของการจลาจล ทำลายทรัพย์สิน และอื่น ๆ
  5. 5. ขบวนการแรงงานไทยล้มเหลวมาตลอด เพราะระหว่างปี 2499-2515 มีจำนวนการนัดหยุดงานต่อปีเฉลี่ย 13 ครั้ง สูงสุด 34 ครั้ง และต่ำสุด 2 ครั้ง[45] แม้แต่ช่วงปี 2516-2519 ที่นักสหภาพแรงงานบางคนพยายามยืนยันว่า นี่คือความสำเร็จหรือชัยชนะของขบวนการแรงงาน อันที่จริงแล้ว จำนวนการนัดหยุดงานสูงถึง 501, 357, 241, 133 ครั้งตามลำดับปี[46] กลับสะท้อนปัญหาการจ้างงานในภาคอุตสาหกรรม จนต้องนัดหยุดงานกันในปี 2516 มากกว่าวันปฏิทิน ดังนั้น การต่อสู้ของขบวนการแรงงานต้องใช้การส่งเสียงเพื่อแสดงออกร่วมกัน (Collective voice) ผ่านการประท้วง ร้องเรียน หรือเจรจาต่อรองในรูปแบบของการจัดตั้งสถาบันหรือองค์กรแรงงาน อีกทั้งไม่ควรใช้วิธีการปรึกษาหารือ ซึ่งไม่ใช่วิธีการที่แรงงานจะใช้ในการรักษาประโยชน์ของกลุ่มหรือชนชั้น ด้วยเหตุที่ความสัมพันธ์เชิงอำนาจไม่เท่าเทียมชนชั้นปกครองฝ่ายรัฐและทุน

 

———————————————-

เขียนวันที่ 24 เมษายน 2564 และแก้ไขวันที่ 28 เมษายน 2564

อ่านผลงานอื่นของผู้เขียนได้ที่

https://independent.academia.edu/KritsadaTheerakosonphong

ขอขอขอบคุณ คุณวิชัย นราไพบูลย์ และคุณวาสนา ลำดี พิพิธภัณฑ์แรงงานไทย ช่วยตรวจทานและให้คำแนะนำสำหรับการแก้ไขต้นฉบับ

ขอขอบคุณแหล่งอ้างอิงภาพ

ภาพที่ 1                   จาก          เอกสารของหอสมุดปรีดี พนมยงค์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ภาพที่ 2, 4, 5, 10     จาก          เอกสารของสำนักหอจดหมายเหตุชาติ

ภาพที่ 3                   จาก          เอกสารขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ

ภาพที่ 6   , 8            จาก          อ.ศักดินา ฉัตรกุล ณ อยุธยา

ภาพที่ 7                   จาก          รายงานการประชุมใหญ่แรงงานระหว่างประเทศของ ILO

ภาพที่ 9, 11             จาก         ราชกิจจานุเบกษา

———————————————-

[1] การศึกษาการสังคมสงเคราะห์ในประวัติศาสตร์ก่อนทศวรรษ 2490 ชนชั้นปกครองไม่ทราบถึงการสังคมสงเคราะห์ ในความหมายของ Social work แต่การสังคมสงเคราะห์ในเวลานั้น ตั้งอยู่บนฐานการกุศลและบริจาคทานตามแนวทางของพุทธศาสนาและผสมผสานชาตินิยม จึงมีความหมายเหมือนกับ Social assistance ซึ่งเป็นการช่วยเหลือสวัสดิการด้านต่าง ๆ ซึ่งการแปลเช่นนี้ นิคม จันทรวิทุร ก็เคยใช้เมื่อปี 1998 ในหนังสือ “ประเทศไทยจากเศรษฐกิจเฟื่องฟูถึงวิกฤติสังคม”

[2] องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) ก่อตั้งขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 ตรงกับปี 2462 ประเทศไทยเป็นหนึ่งในสมาชิกก่อตั้งแต่ปีดังกล่าว  บทบาทหลัก คือ การจัดทำมาตรฐานแรงงานสากล ประกอบด้วย อนุสัญญา ข้อแนะ และพิธีสาร แต่อนุสัญญาจะมีผลบังคับใช้ทางกฎหมายได้ต่อเมื่อให้สัตยาบันแล้ว และความร่วมมือทางเทคนิค  ในระยะแรกเพื่อสนับสนุนประเทศกำลังพัฒนา ดังที่ประเทศไทยในทศวรรษ 2490-2500 เคยรับความช่วยเหลือทั้งการสำรวจสภาพการทำงาน การประกันสังคม การวางแผนกำลังคน และอื่น ๆ

[3] เอกสารเรื่อง ขอผู้ชำนาญการทางสังคมสงเคราะห์ (เมธี ดุลยจินดา) ปี 2496 เข้าถึงที่ สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ

[4] พระราชกฤษฎีกาจัดวางระเบียบราชการกรมประชาสงเคราะห์ ในกระทรวงการสาธารณสุข พุทธศักราช 2485 ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 59 ตอน 16ก วันที่ 10 มีนาคม 2485

[5] พระราชกฤษฎีกาจัดวางระเบียบราชการกรมประชาสงเคราะห์ ในกระทรวงมหาดไทย พุทธศักราช 2492 ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 68 ตอน 66 วันที่ 20 ธันวาคม 2492

[6] พระราชกฤษฎีกาจัดวางระเบียบราชการกรมประชาสงเคราะห์ ในกระทรวงมหาดไทยพุทธศักราช 2495 ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 60 ตอน 69 วันที่ 30 กันยายน 2495

[7] พระราชกฤษฎีกาจัดวางระเบียบราชการกรมประชาสงเคราะห์ ในกระทรวงมหาดไทย พุทธศักราช 2498 ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 72 ตอน 20 วันที่

[8] สุวรรณ รื่นยศ. (2511). การประชาสงเคราะห์. กรุงเทพฯ: กรมประชาสงเคราะห์ กระทรวงมหาดไทย.

[9] ปกรณ์ อังศุสิงห์. (2502). การประชาสงเคราะห์ของประเทศ ในปัจจุบันและอนาคต. บรรยายวิทยุกระจายเสียง เนื่องในโอกาสวันคล้ายวันสถาปนากรมประชาสงเคราะห์ 1 กันยายน 2502.

[10] อ้างแล้ว7

[11] International Labour Office. (1954). Report to the Government of Thailand on a Survey of Labour Conditions in Thailand. (Expanded Programme of Technical Assistance). Geneva: International Labour Office.

[12] เอกสารเรื่อง รายงานสรุปความเห็นของกรมประชาสงเคราะห์เกี่ยวกับรายงานการสำรวจภาวะกรรมกรในประเทศไทย ของ Mr. L. Hamburger. ปี 2498 เข้าถึงที่ สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ

[13] อ้างแล้ว10, 11

[14] เอกสารเรื่อง บันทึกย่อความเห็นและความเห็นเจ้าหน้าที่เกี่ยวกับอนุสัญญาและข้อแนะ ปี 2497 เข้าถึงที่ สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ

[15] เด่นพงษ์ พลละคร. (2525). ความล้มเหลวของการบริหารแรงงานไทย ในรายงานสรุปผลการสัมมนา เรื่อง บทบาทของไตรภาคีในการส่งเสริมสวัสดิการแรงงาน. สมาคมนักสังคมสงเคราะห์แห่งประเทศไทย.

[16] เอกสารเรื่อง ร่างโครงการการแบ่งงานองค์การกรรมกรไทย ปี2490 เข้าถึงที่ สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ

[17] อะนะ รมยานนท์ (2455-2522) ระหว่างที่เป็นผู้แทนประชุมครั้งนี้ ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการฝ่ายธุรการ จนบั้นปลายชีวิตได้ดำรงตำแหน่งผู้ว่าการรถไฟแห่งประเทศระหว่างปี 2514-2516 (ศึกษาเพิ่มเติมที่ อนุสรณ์ในการรับพระราชทานเพลิงศพ นายอะนะ รมยานนท์ ณ เมรุหน้าพลับพลาอิศริยาภรณ์ วัดเทพศิรินทราวาส ณ วันที่ 23 เมษายน พ.ศ. 2523)

[18] อ้างแล้ว13

[19] Fogg, E. L. (1953). Labor Organization in Thailand. ILR Review, 6(3), 368-377.

[20] เอกสารเรื่อง สมาคมกรรมกรไทยได้เข้าเป็นสมาชิกของ International Confederation of Free Trade Unions วันที่ 30 พฤศจิกายน 2493 โดยกระทรวงการต่างประเทศ. เข้าถึงที่ สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ

[21] International Labour Office. (1951). Record of Proceedings. 34 th Session of the International Labour Conference. Geneva: International Labour Office. (p. XXIX)

[22] Tosstorff, R. (2013). Workers’ resistance against Nazi Germany at the International Labour Conference 1933. Geneva: International Labour Office.

[23] ที่ประชุม ILC ในปี 2495-2497 (1) International Labour Office. (1952). Record of Proceedings. 35th Session of the International Labour Conference. Geneva: International Labour Office. (2) International Labour Office. (1953). Record of Proceedings. 36th Session of the International Labour Conference. Geneva: International Labour Office. (3) International Labour Office. (1954). Record of Proceedings. 37th Session of the International Labour Conference. Geneva: International Labour Office. (4) International Labour Office. (1955). Record of Proceedings. 38th Session of the International Labour Conference. Geneva: International Labour Office.

[24] International Labour Office. (1956). Record of Proceedings. 39th Session of the International Labour Conference. Geneva: International Labour Office. (p. 693)

[25] เอกสารเรื่อง องค์กร ICFTU ขอให้รัฐบาลไทยแก้ไขภาวะกรรมกร  และ เลขานุการภูมิภาคของ ICFTU จะมาประเทศไทยในกรณีกรรมกรมักกะสันถูกขับ และ ICFTU กับการหยุดงานของกรรมกรโรงงานมักกะสัน และกรณีกรรมกรมักกะสันนัดหยุดงาน ปี 2496 เข้าถึงที่ สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ

[26] Prizza, R. (1978). The Labor Movement in Thailand: A Brief Overview. Asia Quarterly: A Journal from Europe, 1978/2, 93-108.

[27] อ้างแล้ว14

[28] เอกสารเรื่อง บันทึกข้อความเรื่องการประชุมพิจารณาร่างกฎหมายเกี่ยวกับกรรมกร. แผนกกรรมกร กองการสังคม กรมการสหประชาชาติ วันที่ 22 พฤษภาคม 2496 เข้าถึงที่ สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ

[29] เอกสารเรื่อง ร่างกฎหมายการกรรมกร เรียน รัฐมนตรีกระทรวงมหาดไทย และหนังสือลงนามออกวันที่ 4 ตุลาคม 2495 โดยกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ เข้าถึงที่ สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ

[30] กฎหมายแรงงานเปรียบเทียบของประเทศในภาคพื้นเอเชีย ศึกษาเพิ่มเติมที่ International Labour Office. (1951). Asian labour Laws. New Delhi: International Labour Office.

[31] พระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ. 2499 ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 73 ตอนที่ 92 วันที่ 7 พฤศจิกายน 2499

[32] ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 75 ตอนที่ 87 วันที่ 31 ตุลาคม 2501

[33] เทียน อัชกุล. (2512). วิวัฒนาการการบริหารแรงงานในประเทศไทย. ในบทความเกี่ยวกับการแรงงานและองค์การกรรมกรระหว่างประเทศ (น. 1-20). กรุงเทพฯ: กรมแรงงาน กระทรวงมหาดไทย

[34] ภาพจากหนังสือพิมพ์สารเสรี ปีที่ 7 ฉบับที่ 1677 วันที่ 7 กรกฎาคม 2502 (เคยได้มาจาก อ.ศักดินา ฉัตรกุล ณ อยุธยา)

[35] เอกสารเรื่อง ICFTU ร้องให้ชี้แจงผลคืบหน้าเกี่ยวกับกรรมกรและกฎหมายแรงงาน. กระทรวงมหาดไทย วันที่ 15 กรกฎาคม 2503 เข้าถึงที่ สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ

[36] เอกสารเรื่อง International Confederation of Free Trade Union ขอให้ประเทศไทยให้สัตยาบันตามอนุสัญญาขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ ปี 2502 เข้าถึงที่ สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ

[37] เอกสารเรื่อง รายงานการประชุมองค์การกรรมกรระหว่างประเทศ สมัยที่ 43 ณ นครเจนีวา ระหว่างวันที่ 3-25 มิถุนายน 2502 โดย มาลัย หุวะนันทน์ และ นิคม จันทรวิทุร เข้าถึงที่ สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ

[38] เอกสารที่แสดงให้เห็นบทบาทของ ILO ในความสัมพันธ์ของการเมืองโลก (1) Cox, Robert W. (1977). Labor and hegemony. International Organization, 31(3), 385-424 และ (2) Jacobson, Harold K. (1960). The USSR and ILO. International Organization, 14(3), 402-428. และอื่น ๆ

[39] พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2497 ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 71 ตอนที่ 11 วันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2497

[40] International Labour Office. (1959). Report to the Government of Thailand on Social Security Measures. (Expanded Programme of Technical Assistance). Geneva: International Labour Office.

[41] International Labour Office. (1956). Report to the Government of Thailand on the Application of the Social Insurance Act. (Expanded Programme of Technical Assistance). Geneva: International Labour Office.

[42] ประกาศสำนักคณะรัฐมนตรี เรื่องแต่งตั้งอธิบดีกรมประกันสังคม ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 71 ตอนที่ 18 วันที่ 16 มีนาคม 2497

[43] แจ้งความสำนักคณะรัฐมนตรี เรื่องแต่งตั้งคณะกรรมการประกันสังคม ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 71 ตอนที่ 25 วันที่ 31 เมษายน 2497

[44] International Labour Office. (1956). Report to the Government of Thailand on the Application of the Social Insurance Act. Geneva: International Labour Office.

[45] Mabry, B. D. (1977). The Thai Labor Movement. Asian Survey, 17(10), 931-951.

[46] กมลศักดิ์ ไกรสรสวัสดิ์. (2551). นโยบายของรัฐบาลไทยเกี่ยวกับกรรมกรระหว่าง พ.ศ. 2501-2519. ประวัติศาสตร์แรงงานไทย (ฉบับกู้ศักดิ์ศรีกรรมกร) (น. 331-380). พิมพ์ครั้งที่สอง. กรุงเทพฯ: พิพิธภัณฑ์แรงงานไทย.